燃油税开征，何以不采用增值税模式

况忠文

摘 要:燃油税税费改革14年磨一剑,2009年1月1日正式实施,正应了那句话“好事多磨”。简单地从生产环节单边征收消费税,不能从根本上解决由于取消养路费等几项地方性行政收费而引起的中央与地方、部门与部门、工业与农业等一系列矛盾。只有从燃油税的征收环节和征收方式两方面同时考虑,才能够解决燃油税当前实施的困难。增值税作为一个成熟的征税体系,将会为这些矛盾提供解决的方案。

关键词:燃油税费改革 增值税模式 生产环节单边征收

中图分类号:F810.42 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)07-176-02

冲破种种阻碍,燃油税费的改革用了14年。今年的1月1日正式实施的成品油税费改革,已经过去了几个月。在这几个月期间,成品油市场可以用波澜不惊来形容。

但市场的平稳过渡并不意味着燃油税改革已经成功解决了因取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货附加费等几项收费而引起的中央与地方的矛盾,也基本上没有触到《关于实施成品油价格和税费改革的通知》中关于取消政府还贷二级公路收费的地方利益,因为二级公路收费还在继续,“逐步有序取消”成为了地方政府的“尚方宝剑”。

改革从来都不是一帆风顺的,燃油税的分配方式与比例,二级还贷公路收费的取消,这些利益的重新分配,将会让地方与中央陷入无休止的讨价还价的境地。

目前,燃油税实行的单边从成品油的生产(进口)环节加征消费税征收。在生产(进口)环节征税,操作简单,可以保证税款的足额收取,但现实执行过程中却存在较大的困难。

1.炼化企业和进口成品油的港口的地域性分布不均衡。“雁过拔毛”,当地的税务部门征稽过程中,地方政府不可避免地要收取“过路费、辛苦费”,留一定比例的税款支援地方建设是情理之中的。

留?无论比例多大都是不应该的,对于没有炼化企业或者购进成品油远远大于生产(或进口)的区域是不公平的。原本属于当地的财政收入的养路费等收费项目,白白让那些具有地缘优势的地方给拿走了一部分。不留?于情于理又说不过去。

单纯在生产环节征税,收上来容易,分下去难,以什么合理的依据来分配燃油税,将会成为又一个难题。

有人认为,燃油税的分配方案可能将按照以往各省养路费的比重来确定,这种不合理的简单的分配会导致新一轮的矛盾出现。以消费税的从量征收加征燃税,是以消费成品油的数量来确定燃油税费的高低,那么燃油税的分配,也应该遵守这种规则。对于单车消耗油品多的地区,道路损毁也较多,那就应该分配多一些。以车辆的数量(也就是养路费)来确定分配比重,实际上就在重走养路费的老路,只不过是征收由地方政府拿到了中央,回来时又少了一大块财政收入。

2.生产(进口)环节主要面对着成品油的批发商,无法掌控油品的最终消费流向,更无法界定应税油或免税油的界限。

当前的燃油税一刀切的征收方式,加重了工业生产、农业机械、铁路、飞机等非养路费承担者的税负。一个税种设立,在于公平。当前国家在农村的柴油、汽油补贴,甚至农机补贴,并不能长久地解决农民、农业机械化的问题,目前的补贴,只能看作是国家在经济不协调时对农业的扶持。

税收政策应当稳定地支持农业机械化的推广,含燃油税的农业用油,加重农民负担,会抵消国家对农村、农业、农民的支持力度,热购冷用农用机械会挫伤农民机械化普及的积极性。

3.无法规避走私成品油对市场的冲击。燃油税改革将促使成品油价格与国际油价接轨,即当国际成品油出厂价格低于国内出厂价格时(出厂价=批发价+消费税),走私成品油将会十分猖獗。在整个零售环节,燃油税没有一个有效的监控。

如果仅在消费环节以地方税来征税,那会引起地方保护主义的抬头,地域间成品油销售的恶性竞争,不利于保证中央政令统一,不能维护全国统一市场和企业的公平竞争。

笔者认为,无论从成品油的生产(进口)环节,还是从零售环节征税,将很难解决上面所面临的矛盾与问题,都不能够保证燃油税的贯彻执行。

任何一项改革都不是一蹴而就的。片面从征收环节考虑燃油税的实施,不能够全面解决由养路费停征而引发的中央与地方、工业与农业等一系列矛盾。只有从燃油税的征收环节和征收方式两方面同时考虑,才能够解决燃油税当前实施的困难。

一、借鉴增值税模式,征收燃油税

1994年起实行《增值税暂行条例》已经实施了15年的时间,该条例确立了中国当前税制最完善、法律最严肃的税款征收体系。它对商品的生产和流通各环节中的新增价值进行征税,税款抵扣确保了生产(进口)、批发、零售各环节税款不流失。

增值税作为中央和地方共享税征收的(中央分享75%,地方分享25%),实行的是从价定率方式,各环节进销价差额,为该环节纳税额。中央和地方共享税可以保证中央征令统一,维护全国统一市场和企业的平等竞争。

燃油税应以中央和地方共享税来计征,比例实行倒增值税型(中央25%,地方75%),实行从量定额方式,以固定税额征收,。

增值税对于纳税管理、税率比例、进(出)口货物征免税、专用发票管理,都为燃油税的实施提供了模板。

纳税管理为税费征缴提供了保证;两档税率的比例确定,为燃油税和燃气税(天然气汽车的征税问题)提供了解决方案;退免税政策为工业生产、农业机械、铁路机车、船舶运输用油等免费油处理,提供了经验与方式;专用发票管理保证了税费的不流失,有效防止走私成品油对市场的冲击和国家税收的流失。

具体征税流程:

1.成品油生产(进口)以代扣燃油税额,全部上缴国库;由国家税务总局,根据各地区消费量进行收入分配。

2.成品油批发商(石油公司),扣收加油站燃油税额,冲抵成品油购进时所付燃油税额,定期向税务部门进行纳税申报,控制成品油流向。

3.加油站实行终端销售:车辆用油进行全额征收;对免税的成品油消耗,由税务部门核定用油配额,由指定三大石油公司的加油站定向供油以及进项抵扣。

二、近年来,伴随着国有企业改革进一步深化,我国也具备了燃油税征收的硬件环境

1998年7月,中石油、中石化两大集团的重新组建以及地方石油公司的无偿划转给两大石油集团,中国石油化工行业实现了原油生产(进口)、成品油加工到终端销售的上下游一体化,从此奠定了中石油、中石化、中海油三大石油集团并存的市场格局,为燃油税的征收提供了硬件环境。

对于燃油税征收中出现的“免税油”与“加税油”的差价,选取财务制度健全、管理体制规范的国有加油站来全权代理销售“免税油”,可以解决因为实行税制改革引起的成品油市场的混乱的诸多弊端,有助于减轻农民负担。

三大石油公司所属的加油站,基本遍布城乡,完全有能力承担对工业用油、农业机械等免征燃油税油品的销售。以石油公司为依托,旗下加油站为终端征收燃油税,有助于规范因费改税而形成油品市场的管理真空,遏制少数企业与个人囤积居奇;同时防止走私油扰乱国内市场,偷逃税费,有助于维护和稳定国内成品油市场。

已经实行燃油费的费改革,仅仅限于在成品油层面上研究。对于CNG天然气和汽油的混合动力车,并没有涉及。近几年来,天然气汽车发展速度迅猛。天然气作为清洁能源,不仅受到国家的大力提倡,更因其成本优势也得到了消费者、特别是出租车行业的认可。从环保角度来看,应大力提倡天然气为动力汽车,但难道说天然气汽车不应交纳因取消养路费的而征收的燃油税么?增值税中13%的低税率设置,可以解决这个问题。

燃油税的实行,充分考虑终端消费者的利益,响应了广大群众的呼声,体现了政府对民意的关注。一项税制的改革成功与否,还要协调各方面利益的分配,要充分考虑到中央与地方,部门与部门间的利益,改变从来不容易,要放弃既有利益的改变就更不容易。

燃油税的改革碰到地方二级公路取消收费这一利益重新分配时,却可能因为“牵涉面太广、利益链太复杂”而举步维艰。原本掌握在自己手里的养路费等财政收入,被硬硬地夺走,能分配多少还是未知,又怎么能放弃二级公路的收费呢?更何况还有收费站人员的安置问题。

参考文献:

1.《中华人民共和国增值税暂行条例》(国发[2008]538号)

2.《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》(国发[2008]37号)

(作者单位:中原油田 河南濮阳 457001)(责编:若佳)