对推进养老保险省级统筹过程中存在六大矛盾的分析与建议

许志鹏

摘 要:基金省级统筹存在统一调剂与市县政府推卸责任,征缴扩面与市县政府招商引资、个人账户“空账化”风险积累,制度之间的关联性与当前制度体系不健全,社保制度的单一化加剧与灵活就业群体社保需求突出,事业养老保险改革相对滞后与企业统一完善的养老保险制度相互脱节之间等矛盾,可通过建立和完善激励约束和部门联动机制、灵活的补充养老保险制度、事业与企业相衔接的一体化养老保险体系以及积极做实个人账户等方法解决。

关键词:省级统筹 六大矛盾 对策与建议

中图分类号:F840.61 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)07-064-02

一、问题的提出

实行省级统筹直至全国统筹是改变当前养老保险统筹层次低、基金调剂力度小、抗风险能力弱的局面,并确保离退休人员养老保险金按时足额发放的重要措施。此外,还有利于增强基金监管力度,提升养老服务水平,促进统一规范的劳动力市场的建立和完善等等。国务院从1991年起就提出在全国范围内要逐步实行养老保险省级统筹。1998年国务院下发的《关于实行企业职工基本养老保险有关问题的通知》中明确要求:各省、自治区逐步实行养老保险省级统筹,到2000年基本实现省级范围内的养老保险统一缴费比例,统一管理和统一调度使用基本养老金。2007年10月,党的十七大报告明确指出:“要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民的基本生活。提高统筹层次,制定全国统一的社会保险关系”。随后,原劳动和社会保障部、财政部在《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹的有关问题的通知》中明确了省级统筹的具体标准,并要求各地制定推进省级统筹的具体工作规划,确保到2009年底基本实行省级统筹。然而,截止目前,除了北京、上海、天津、辽宁、黑龙江等省市真正实施了省级统筹外,仍有大部分省停留在市县级统筹水平。因此,当前加快推进省级统筹显得十分必要和紧迫。显然,在这样的大背景下深入研究省级统筹推进过程中存在的矛盾,具有重要的理论和实践意义。

二、推进省级统筹过程中存在的六大矛盾

1.省级统筹后的基金统一调剂与市县政府推卸责任之间的矛盾。实行省级统筹,一般表现为四个“统一”,即统一征集、统一调剂费用、统一缴费基数和统一缴费比例。这将意味着实行省级统筹后,养老保险费的征缴、筹集和发放工作全部集中在省级政府,省级政府成为离退休人员养老金足额发放的第一责任人,为此,在省级政府和省级社保经办机构责任加大的同时,一定程度上弱化了市县政府的工作职责,增强了市县政府的道德风险,从而不利于调动市县政府的积极性。由于经济发展水平、人口结构、养老保险覆盖范围、基金替代水平以及基金征缴程度不同,各市县的养老负担水平差别很大,养老基金收支水平状况不平衡。省级实行统一调剂,就要由省级社保经办机构直接掌握基金的收和支。在基金调剂环节,从养老负担轻的市县调剂部分资金到负担重的市县。对于调出基金的市县而言,这样则减少了资源,打破了地方原有的利益格局,为此,很可能会以种种理由和借口加以阻挠。在基金支付环节,市县政府将很可能不惜编造虚假数据来争取省级补助资金;编制虚假档案套取社保基金;以及在退休审核上会大开绿灯,等等;诸如此类导致省级财政负担以及社保基金支付缺口将进一步加大。而省级社保经办机构与市县政府只有业务指导关系,因此,省级政府在统一调剂基金以及在克服市县政府道德风险上困难重重,也就不能真正分散基金收支不平衡的风险。以广东省为例,省级统筹前,其养老金结余是全国最高的,但70%-80%的积累集中在20%-30%的县市,大部分县市或持平或有赤字。省级统筹后,基金统筹调剂的难度和压力比较大,随着离退休人数的不断增加,基金的收支不平衡矛盾将进一步显现,社会统筹的阻力也会越来越大。

2.省级统筹后的征缴扩面与市县政府千方百计招商引资之间的矛盾。一方面,省级统筹后,由于实行统一的征缴方法和监管程序,对企业社会保险费的征缴将会进一步增强和规范,势必导致企业的责任和成本增大;另一方面,分税制之后确立的地方相对独立的分灶吃饭的财政管理体制,以及GDP作为衡量地方政府政绩指标的唯一性,决定了各市县政府想方设法进行招商引资。为此,省级统筹后,各市县政府因担心征缴扩面强制企业参保而影响企业的投资,会以省级统筹管理为借口而制定实施诸多“优惠”政策来招商引资,其中就包括不督促企业参保等。

3.省级统筹后征缴扩面与个人账户“空账化”风险积累之间的矛盾。随着“统账结合”的养老保险制度的逐步确立,养老保险基金筹集模式开始由现收现付制向部分积累制转变。但由于近期我国大部分省级政府无力承担高额的转轨成本,在退休人员不断增多的情况下,“统账结合”的社会保险制度利用个人账户和社会统筹两部分混账管理的财务制度向个人账户透支,导致个人账户的“空账运行”。据有关资料显示,到2005年底,我国养老金空账已经达到8000亿。如果政府不能尽快支付转轨成本,承担财务上的兜底责任,个人账户就会始终存在空账化风险,并且风险不断积累。在这种情况下,推进省级统筹固然降低基金的缺口风险,养老保险财务状况会得到改善,但也会导致省级统筹后的个人账户空账运行的风险,所以,省级统筹后的征缴扩面会一方面降低基金的短缺风险,另一方面会积累更多的个人账户空账运行的风险。

4.省级统筹制度之间的关联性与当前制度体系不健全之间的矛盾。新制度经济学认为,经济作为一个整体可以被看作是相互依赖的制度之间稳固而连贯的整体性安排(即制度关联)。制度之间的相互依赖、相互影响可以称之为制度的互补性。互补性的存在意味着富有活力的制度安排——在结合不同领域制度的意义上——构成一个连贯的整体,任何单个制度在孤立的情况下都不会轻易被改变或设计。一项制度的建立、健全、完善以及废止都与现存的制度体系有着千丝万缕的联系。一项新制度的建立客观上要求现存的制度体系留下足够的成长空间和对接的可能性,否则,新制度的建立就会遇到障碍和阻力。基金省级统筹作为一项新的制度安排,是国家社会保障制度体系建设的一个环节,它的确立也必然要求现存的制度体系与之衔接和融合。目前,与省级统筹制度相关联的制度体系还十分不健全,相关制度的配套改革还很滞后。如事业单位养老保险与企业养老保险制度差异很大,地税系统与社保经办机构信息系统之间的对接还存在许多障碍,财政、地税与社保经办机构征缴社保费的联动机制还尚未健全等。这些都为省级统筹管理制度的形成和推动构成了障碍。

5.省级统筹后社保制度的单一化加剧与灵活就业群体社保需求突出之间的矛盾。社会基本养老保险制度根源于国有企业和集体企业有关情况设计的大保障体系。如国务院就明确规定个体和灵活就业人员按照20%比例(其中8%记入个人账户)缴纳养老金,但由于没有雇主为其分担缴费,此比例与城镇企业参保职工个人缴费率8%并全部记入个人账户相比,个人负担明显增强。为此,在实际操作中,个体和灵活就业人员参保率一直不高;还有,城镇无业和无劳动能力人员无法参与作为就业关联制度的养老保障,这就使得本来生活拮据的无业和无劳动能力人员面对老龄一筹莫展。省级统筹后实施的四个“统一”,加剧了制度模式和程序的单一化。这将与当前就业形式的多样化,人员流动化和单位观念淡薄化等新情况之间显现新的冲突和矛盾。

6.事业养老保险改革的相对滞后与企业统一完善的养老保险制度相互脱节之间的矛盾。一方面,与企业养老保险制度相比,我国大部分省的事业养老制度改革仍存在不少弊端和不足。如事业养老待遇远远高于企业,其计发方法缺乏激励机制,事业养老保险个人缴费率低于企业,在征缴程序和待遇计发方法上二者也相互脱节等。另外,至今仍有不少省的事业养老保险尚未启动。另一方面,经过多年的渐进式改革,企业养老保险制度已逐步形成了统一完善的体系。为此,导致许多制度性障碍和冲突,其中主要包括:事业养老保险与企业养老保险待遇之间的差距越来越大,企业职工的抵触情绪大;事业单位的人才流动不畅,阻碍了统一规范的人才市场的建立等。

三、解决省级统筹推进过程中六大矛盾的对策与建议

从根本上来讲,解决省级统筹推进过程中存在的矛盾问题,是在完善社会保障体系过程中国家、企业和个人三者之间利益关系的重新调整,以及中央、省级和市县三级政府责任与权利及其利益之间的重新博弈与分配问题。为此,建立健全科学规范、责任明确、利益均衡的管理体制与机制,对于当前加速推进省级统筹,妥善解决其矛盾显得十分必要。

1.建立奖励与监督相结合的激励约束机制。(1)采取一定的行政手段,将社保征缴状况纳入省级政府对市县级干部考核条例中,将其作为一个硬性考核指标。同时,省财政建立省级养老保险基金征缴专项奖励经费,根据各地基金征缴、调剂金上缴和确保发放情况,核拨给工作完成好的各地社保经办机构;(2)在收支管理方式上,各市县养老保险费全部缴库上划,基金支出按实申报逐级审核后直接下拨。在基金超支解决方式上,对超支部分实行按比例分级负担。先可根据经济发展水平和财力状况将所有的地市分为经济发达、一般、欠发达三类,然后有所侧重规定比例。对欠发达县市以适当降低县级负担比例,提高省级负担比例;(3)省级社保经办机构向各市县派常驻监督人员负责基金支出的监督管理。同时,还应与财政等部门组建稽查队,定期对县市基金管理进行检查,避免基金支出因市县政府的道德风险而无法控制。

2.积极做实个人账户。对于尚未或即将实行省级统筹的省来说,尤其要如此。(1)基金有结余的市县,在合理安排一定时期的支付需求外,可全部用于做实个人账户;基金结余不足的市县,可制定阶段性计划,省、地市、县按照一定比例三级负担逐步解决;(2)省财政应逐步支付社会养老保险资金筹集模式由现收现付制向部分积累制转变过程中的转轨成本,承担财务上的兜底责任,避免社会养老保险向个人账户透支造成缴费率畸高和个人账户“空帐运行”;(3)省级政府可通过发行国债、养老保险福利彩票等多种渠道筹集资金,逐年化解转轨成本。

3.建立社保经办机构、税务、财政协调、统一的部门联动机制。社保经办机构具体负责社会保险登记、缴费基数核定、缴费申报等基础性工作:社会保险费由税务部门按照“同一纳税人税费统一管理”原则进行征收,经社保经办机构核算后,划入省级社保基金专户。同时,应改变税务部门当前养老保险基金核算的收付实现制,建立与社保经办机构相统一的基金核算办法与核算系统,并且建立相应的征收台账与底册。省级财政负责缴拨统筹调剂基金,下一级社保机构按应征收保险费的一定比例上解调剂金,未按规定上解的,省级财政可从转移支付中扣减。

4.建立灵活的补充养老保险制度。(1)作为基本养老保险的有益补充形式,其参保对象为农村劳动力、城镇灵活就业者、个体工商户、无业和无劳动能力人员以及被基本养老保险拒之制度外的其他人员;(2)设置灵活的参保政策、缴费方式以及宽松的养老待遇领取条件,以适应其工作性质和职业特点;(3)参保对象根据自身需要,可自愿参与;(4)政府应采取相应的财政和政策扶持。此外,政府应出台制度,确保其与社会基本养老保险制度间的兼容和对接。

5.建立事业与企业相衔接的多层次的一体化养老保险体系。尚未进行事业养老保险改革的省,以省级统筹为契机加快推进改革;已经改革的省须进一步改进和完善现有制度。(1)在基本养老保险方面,应设计出缴费与待遇相挂钩的养老待遇计发方法;在单位补充保险和个人储蓄性保险方面,财政要加大补助资金,以此体现事业单位的公益性特点。(2)在参保政策、结算口径、征缴程序、缴费模式等方面,事业养老保险要与企业逐步形成一体化。与此同时,在省级财政实力许可的前提下,逐步提高企业养老保险待遇标准,减小事业与企业养老待遇之间的差距。

参考文献:

1.肖云,杜毅.农民工社会保障十大矛盾分析.南京社会科学,2008(5)

2.杨德才.新制度经济学.南京大学出版社,2007

3.谢琼.特种养老储蓄:一种新型的补充养老制度.中国社会导刊(京),2008(15)

(作者单位:合肥市机关事业养老保险管理中心 安徽合肥 230061)(责编:吕尚)