中国公共事业民营化改革问题探析

张　雪　王海祥

关键词：公共事业改革；民营化；市场化；国有化；非营利化；公民社会

摘要：民营化作为会共事业改革的一种新模式，在西方国家取得了成功，但其发展却伴随着争议和矛盾。借鉴西方国家经验，中国渐进地推行了公共事业的民营化改革。但囿于固有的集权体制和公民社会的弱小，特别是公共事业改革取向定位的不明确，使这种以政府为主导的民营化改革模式存在理论滞后、指导思想缺失、规制不健全、政事不分、效率低下以及腐败等问题。唯有加强理论研究，坚持政府集权而不能越权、公平优先于效率等原则，准确定位“民营化”内涵，确立以市场竞争为核心的公共事业运作机制，才能使公共事业领域的民营化改革得到良性发展。

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1009-4474(2009)04-00120-06

一、公共事业民营化的源起及争议

公共事业(公用事业)是指政府为了解决市场失灵问题，即出于向社会公众提供必不可少的公共产品和服务、解决外部效用问题、增进社会公正、调节和平衡宏观经济发展等目的而建立和经营的企业。由于“公共”的属性，其在建立之初一般都是由国家经营的，但是随着社会公众需求的日益增大和复杂化，加之官僚供给的效率低下，公共事业领域的改革已迫在眉睫。

20世纪70年代欧美滞涨危机发生，以新自由主义为指导的英国撒切尔政府和美国里根政府上台之后，为了减轻财政负担，换取选民支持，“通过各种手段减少对公共事业的控制和补贴，使其面向市场，同时改变公共企业垄断公共产品和服务的局面，允许市场中的众多主体共同参与公共产品和公共服务的供给，给公共企业创造一种竞争环境，迫使其在市场竞争的压力下不断提高自身效益”，这就是民营化。

以英美为代表的西方国家公共事业民营化取得了巨大成功，通过民营化，其在提高公共服务的质量和效益的同时，减轻了政府财政负担，保证了经济增长的活力，实现了社会稳定。民营化似乎已经成为公共事业改革的不二法门，正如民营化大师萨瓦斯所言：“民营化发展方向已经不可逆转，民营化甚至已经成为一种新的公共哲学”，“可以说，民营化已超越党派偏好或意识形态，成为了一种务实的得到广泛应用的治理方式和公共服务模式”。

民营化的支持者认为：“真正的民营化(trueprivatization)并不是政府责任的丧失和转移，转移的仅是通过民间的功能所表现出来的成效”。民营化并不会造成政府角色的消失，更不是所谓的“国家除任务化”，它仅仅表明一些私人部门对某些公共事务不同程度的参与。正如萨瓦斯所言：“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的：目的是更好的政府，更美好的社会。”

民营化的反对者认为：“民营化不但会侵犯主权的完整性，而且还会腐蚀民主政治的根基。因为，民主政治的基础乃是政治社群意识(A Sense of Political Community)，民营化会动摇这种整体意识。另外，市场组织的盈利取向，亦容易使公共服务在效率的观念下，忽略公共责任和公共利益”。同时，他们还提出这样的疑问：从预防市场失灵到解决政府失灵的民营化选择，是否会走向另一种新的失灵?引入竞争机制，是民营化的核心，但是公共事业“官营”的最初目的就是防止竞争的垄断化，而市场竞争则可能走向垄断，即使是存在强有力的政府干预。这种情况下的公共事业改革最终还是走不出“诺斯悖论”。

比较中性的观点认为，公共事业与民营化本身就是一个矛盾的集合体，用营利的手段去达到公益的目的只能导致欧文·休斯所说的“公私困惑”：“公共企业(事业)建立之初是作为政府的一部分，但却按企业方式运作，它们按企业方式运作却没有股东，它们归政府所有但政府却不给它们资金，它们有自己的管理部门和董事会，但却要对部长负责。政府通常要求公共企业实现其他目标，而不仅仅局限于像私人企业那样追求利润最大化”。诚然，公共事业并不存在纯粹的市场运行或政府管制，市场机制和政府干预相互弥合的模式才是绝大多数国家的选择。但不可否认，在最近三十年中，“国退民进”的民营化成为新公共管理的主流，甚至影响到公共管理的其他领域。萨瓦斯指出：“民营化显然属于新公共管理的主流，在新的环境下，公共管理者正在引入管理者参与的竞争、竞争性合同外包等方式，更有效地提供公共服务……正是从这个意义上讲，民营化就是新公共管理”。

尽管在民营化问题上存在诸多争议，对于民营化的理解也各有不同，但其核心内容——更多地发挥民间机构的作用，更多地减少对政府的依赖，引入竞争机制和社会互动机制，却取得了广泛的社会认同。

二、中国公共事业民营化改革的困境及原因

长期以来，因为体制的原因，我国虽然与西方各国几乎同时进行民营化改革尝试，但民营化的理论和实践却远远落后于西方发达国家。直到2004年，国家建设部公布了《公共事业民营化管理条例》，规定民营资本和外资可以进入原属国营的城市公用事业领域，中国公共事业民营化(简称民营化)改革才逐渐步入正轨。然而，与西方发达国家相比，我国的公共事业民营化还存在许多问题，民营化改革任重而道远。

(一)民营化改革的困境

从历史上看，我国改革开放三十年来的历次改革均是由政府主导，自上而下推行的，这种缺少必要制衡的改革必然会带来官僚化的弊病。公共事业改革过程中所出现的一些问题，例如决策过程中的盲目性，缺少规划以及应变能力不强等，在本源上都是政府问责缺失的结果。

问责政府必须有强有力的问责主体，这是前提，否则，改革的成本往往被“人为”地忽略。从20世纪70年代起，以英美为代表的西方发达国家纷纷进行行政改革，以期“再造政府”，超越科层官僚体制，建立“大社会，小政府”的格局。在这场变革中，最明显的特征就是：政府空间的让渡和社会领域的扩展以及经济界限的模糊，政治民主化、经济市场化、社会多元化进程进一步加快，进而逐步从“国家一经济”或者“国家—公民社会”的二分模式过渡到“国家一经济一公民社会”的三分模式，日益成长的公民社会逐渐成为制约国家(政府)专权的主要力量，并与市场构成问责政府的两个主体。

作为公共事业的主人，公民社会是问责政府的最佳主体。然而这首先基于一个前提：公民社会的强大。国内学者有的认为我国公民社会是不存在的，大多数则认为其处于成长之中，但还不足以对政府形成有力的制约，我国权力结构依然是“强政府，弱社会”。“他们基于法团主义的观点质疑社会是否真正具有‘自我整合能力的问题，并指责多元主义突出国家与社会之间的冲突，强调稳定和整

合，即如何将社会冲突转化为秩序”。由于历史文化背景以及体制的制约，目前我国的公民社会还无法对政府的一些行为进行有效的监督和制约，基于问责的缺失所导致的民营化失灵具体体现为政府方面的责任。

1宏观理论准备不充分

我国现有的民营化理论研究主要集中在为公共事业民营化寻找理论支持，缺少冷静的反思。当前比较流行的观点是：“在公用事业这样具有自然垄断特性的行业也可以引入市场机制，以民营替代公营具有效率优势，民营化改革会提高中国公用事业的整体水平”。但我国的民营化与西方国家相比根植于不同的文化、制度背景，仅仅借用西方民营化理论与实践经验，远不能解决我国民营化改革中存在的问题。

2缺乏明确的指导思想

我国近代以来的不少改革理论大多是吸收和借鉴外国经验，自我创新能力及理论适用性差，民营化改革也概莫能外，目前主要是缺乏明确的指导思想。举例来说，英国民营化通过三届政府的努力确立了其发展的道路，撒切尔政府成立了雷纳评审委员会，通过了《改变政府管理：下一步行动方案》报告，梅杰政府的“公民宪章”运动、“为质量而生存”运动等巩固了民营化的成果。而我国却仅有建设部的民营化管理条例，还没有形成全国性的规划框架和明确的指导思想，地方的民营化改革也是各自为政，缺乏统一指挥。

3法律规制不健全

目前，我国规范公共事业行为的法律主要有两类：一类是部门行政法，如铁路法、民用航空法、电力法等法律法规；另一类是规范一般市场竞争行为的法律，即1993年9月颁布的《中华人民共和国反不正当竞争法》及其配套的规章。当前我国还没有一部真正意义上的民营化法典，并且现存的有关行政法规由于制定的时间较早，在以后的实践中也没有及时地对之加以修改和完善，因而其明显落后于时代的发展。

4改革程序不透明

当前我国并没有制定一部统一、明确的《行政程序法》，这使得在公共事业民营化改革的过程中，对政府的行政权力没有严格的程序性限制，因此损害了公民、社会、私营企业的知情权和参与权。“阳光是最好的消毒剂”，从这个意义上讲，程序的缺失或不透明可能会导致腐败的产生。

5“政事”不分

我国的国企改革的难点之一便是政企不分，而民营化改革中“政事不分”的情况更为严重。目前我国各城市政府几乎都设有公用事业管理局或类似的政府机构，政府既负责城市公共事业的管理工作，又由其所属的单位垂直垄断公共事业的经营活动。公用事业的投资决策由公用事业管理局制定，公用事业的生产、经营计划由公用事业管理局编制；公用事业运营企业的经营者由公用事业管理局委派和考评；公用事业的亏损通过公用事业管理局获取财政补贴。这种体制的负面影响会导致行政权的寻租及“规制的捕获”等现象的产生。

6生产效率低下，服务质量差

虽然我国的某些公共事业也进行了股份制改造，对垄断行业进行了拆分，引入了一些竞争机制，但往往又形成更多的垄断主体，并没真正的市场法则可以遵循，直接导致了企业缺乏顾客导向精神，效率低下，服务质量差，难以满足社会大众的需要。

7改革中出现腐败

“我们每一次双轨制的转轨过程都是腐败的高峰”。一些地方政府正是利用自己手中所掌握的行政优势和潜在的经济利益与公共事业经营者进行“灰色”交易，出现腐败现象，这样会严重损害民众的信心，因而公共事业民营化改革需要从制度上进行严格设计。

此外，中国公共事业民营化改革还存在诸如民营化之后国有企业职工的安置问题、民营化过程中民众的参与问题以及公共事业改革中行政权力的变相膨胀问题等。

(二)原因分析

目前，我国民营化改革种种困境的出现，源于对公共事业改革取向定位的混乱。我国自实行改革开放以来，一直在探寻一种属于自己的市场经济模式，即建立社会主义市场经济，而前提便是保持公有制的主体地位。虽然“国退民进”的市场化模式一直是我国经济发展的主流趋势，但随着改革的进一步深化，市场化的一些弊端业已显现，国企改革中国有化的重塑迫在眉睫，民营化那种近乎于市场化运行的模式受到越来越多的质疑。

在政治领域，随着政治民主化改革的推进，公民社会逐渐壮大，第三部门特别是非营利组织在公共治理中发挥着越来越重要的作用，成为“政府失灵”和“市场失灵”之后公共治理的有益替代，正如萨拉蒙所说“真正的‘全球结社革命已经出现”。尽管我国公民社会的发育还很不成熟，但相较于民营化的近乎私营的模式，公民社会的非营利组织更为正义积极的公益形象更容易获得民众的信任。加之民营化的领域即公共事业多属事业单位，也正是我国非营利组织的活动范畴，两者天然的重合必将会产生理论和实践上的碰撞。

正如前文所言，公共事业领域的民营化采用市场化的手段，这本身就会导致一种两难的境地，加之我国独特的国情以及传统文化的影响，市场化、国有化和非营利化必将成为新形势下对民营化改革的一种理论诘责。具体分析如下。

1国营与民营之争

国营化是指公共事业在股份制的改革过程中，由政府独资或者控股，同时自己经营或者委托他人代为经营。支持国营化、反对民营化的理由主要有两点：

其一，民营化之后，经营者的个人利益和公共利益会产生冲突，由于政府监管可能出现缺位，出于理性经济人的考虑，公共事业的经营者就会凭借自然的垄断地位，片面追求经济利润而忽视公共利益，造成“民营化失灵”。

其二，公共事业国营的效果并不比民营差。政府可以在国营化的基础上，赋予公共企业以更大的自主权，放松对于公共事业的准入限制，允许私营企业参与竞争，即自主经营，放松管制，引入竞争，从而使公共事业市场化，以提高效率。并且在国营化的条件下，由于经营者与政府之间存在委托代理关系，经营者领取固定的薪俸奖励，不存在损公肥私的条件。

2市场化与民营化之辩

市场化主要是相对于旧有的计划体制而言，支持市场化质疑民营化的主要论点是：

其一，公共事业改革的实质是市场化，而民营化的主张很可能把我国的公共事业市场化改革变成一场所有制改革，忽视市场结构的变革，期望通过民营化促进个人利益最大化以实现公共利益最大化的逻辑并非十分可靠。如果缺乏健全的监管体制，民营经济控制公共事业很可能会牺牲社会整体利益和运行效率。我国公共事业效率低下的根本原因在于旧有的计划经济体制的束缚，也就是政事不分，缺乏竞争，而不在于“国有”事业的存在。事实证明在保持国有的情况下，通过体制改革和制度创新，国营也能达到“民赢”，其中的关键在于按市场机制运行。

其二，按照西方国家的经验，市场化的竞争是公共事业改革的唯一法宝。英国经济学家马丁与帕克在对英国各类企业私有化后的经营绩效进行

广泛的比较研究后发现：在竞争比较充分的市场中，企业私有化后的平均效率提高显著；而在垄断市场上，企业私有化后平均效率的提高并不明显，相反，像伦敦铁路，还出现了服务水平下降的情况。

3非营利化与民营化之思

民营化理论所针对的是公共事业领域的改革，而在我国几乎绝大多数的公共事业单位都可以算作是非营利组织，因此，非营利组织的迅速发展必然对我国民营化发展产生重要的影响。

虽然公共事业民营化改革顺应了非营利组织发展的需要，但在内在精神上，两者是有冲突的。民营化改革注重的是效率的提高，而我国非营利组织的行政职能禁锢的正是效率；民营化的成功关键在于引入竞争机制，而非营利组织公共服务的垄断性则成了民营化改革的最大障碍。因而竞争对垄断的替代应成为非营利组织实行民营化的首要目标，只有在该目标达到以后，民营化才会有实质性的效果。相反，若是在民营化的过程当中，不强调竞争对垄断的替代性原则，很可能在进行改革以后，非营利组织的垄断会从政府垄断变成私人垄断，而非营利组织国营的缺陷恰恰是由于垄断所致。

三、中国民营化的重塑：公共事业改革的善治之道

英美等发达国家二十多年民营化改革的实践表明：民营化在一定程度上可以促进公共事业的自我改革和创新，从而为国民经济和社会的发展提供强有力的辅助性支持。但在公共事业的改革过程中，民营化的方案也暴露了不少问题，最根本的问题在于：民营化在本质上是竞争的市场化而不是所有制的转换。

但民营化不是市场竞争的代名词，同样非营利化和国有化也不是垄断的象征。民营化与市场化、非营利化及国有化之间既存在一致性，也存在矛盾和冲突。综上所述，民营化是非营利组织(特别是它所代表的公共事业组织)实现自我发展和自我减负的一种重要手段；而市场化则是民营化改革的一种主要方式，国营化则是对民营化之不足的有益补充；民营化及市场化统一于非营利组织自我完善的过程之中，而重要公共部门的国有化则是公共事业民营化、市场化以及非营利化的前提。

中国的公共事业改革也是一个不断强化“竞争”的过程。公共事业效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促进竞争与改进管制效率的政策措施，而不仅仅是民营化。因为民营也会导致垄断，民营不等于竞争。“在不打破垄断经营的前提下，试图以改革产权的方式，或者以特许方式让私人资本来介入公共服务，虽然在表面上迎合了改革的潮流，但如果我们没有注意垄断对公共利益的侵害，那么我们既可能创造新的权钱交易空间与市场，同时还可能因此而扩大两极分化，妨碍竞争创造财富的积极价值观的培养。抛弃市场竞争原则，建立在垄断条件下的公共事业民营化，还有将我们引向‘官僚垄断资本市场经济的危险””一。

中国的公共事业民营化改革还处于探索和学习阶段，对于民营化的利弊我们要认真分析，冷静思考，只有这样才能找到适合我国国情的公共事业改革之路。

1加强理论研究：吸收而不单是引进

应该承认，我国的经济管理理论特别是民营化理论研究还远远落后于西方国家。落后必须学习，这是真理。但我国的理论研究却存在一种普遍现象：盲目跟风，只重引进，不重吸收，于是便导致了我国许多理论工作者把民营化这一命题当作中国公共事业改革的结论，再由结论去逆向推导命题，为民营化寻求理论支持，这显然是不可取的。当代中国的改革理论研究，特别是民营化理论研究亟待加强，但需要的不是加温而是降火：冷思考。

2中枢指挥系统的建立：集权而不是越权

在英美的公共事业改革中，撒切尔政府建立了雷纳绩效评估委员会，美国则有“格鲁斯”委员会，并由其负责把私营部门的成功经验引入公共事业部门，以提高公共服务的质量。在这一过程中，这些部门被赋予相当大的权力。但在改革成功之后，除了监督机构之外，这些部门的所有机构都被撤销，这既防止了部门机构膨胀，又保证了改革的顺利进行。中国公共事业民营化改革也需要建立一个中央决策指挥机构，以统一行动，权衡利弊。它既要保证能消除地方阻力，又尽量不干预地方正常的行政活动，要划清集权与越权的界限。

3注重社会公正：公平不是效率的吞噬者

萨瓦斯认为，民营化政策必须兼顾公平与效率，“一个决定性的挑战是对引进私营部门的过程进行管理，在保证公众利益的前提下，允许私营部门在这些领域的投资有一个合理的回报”。民营化运动发展至今，它追求的一直是经济、效率和效能即“3E”(Economy，Efficiency and Effectiveness)的统一。在私营营利性企业中，追求利润最大化是其根本目标；但是，对公共事业来说，它们只能在保障社会利益(即公共利益)最优化的前提下，追求经济利益的较大化。换句话说，利润最大化不是公共事业的优先战略，而只是它们的次要目标。我们认为，公共事业必须始终围绕着“公平”等“4E”(Equality，Economy，Efficiency and Effectiveness)价值的实现这个主题，且公平的价值始终优先于效率的价值，这是公平与效率在公共事业民营化的实践中实现兼容的根本性前提。

在公共事业民营化的改革中，公平与效率既互为矛盾，又互为前提。公平的增进和效率的提高统一于公共事业的发展过程中，以效率促公平，以公平带效率，是达成政府善治的出发点和落脚点。正如罗尔斯所说：“如果整体的公平能够得到良好而持久的保障，那么，公共事业的效率将受益于秩序良好的社会”。

4机制的健全：有效而不是替代

公共事业民营化改革需要有一个健全完善的政府监督机制。在民营化的过程中，政府监督的缺失，会使公共利益被经济利润所取代；相反，如果是政府包办一切，又不利于市场机制的成长。所以政府在民营化过程中要做到“有所为，有所不为”，做一个有效而“有限”的政府。

当前我国的改革，包括公共事业民营化的发展，都存在这样一个问题：法制的缺失和落后。由于我国没有专门的民营化法典，“法无禁止即许可”，这便成为我国公共事业改革的天然漏洞。但法制并不专指无所不包的“限制性法规”，过犹不及，限制过多同样会阻碍我国公共事业民营化改革的步伐。

5市场化经营：竞争而不是垄断

竞争有利于资源配置效率的提高，但也存在这样的市场法则：不加干预的竞争必然导致垄断。在民营化过程中，一些大型的“公共企业”可凭借自己的先天优势，挤压其他竞争对手的生存空间，实现实质意义上的垄断。所以公共事业民营化改革开始之后，政府的主要任务之一便是：确立以市场竞争为核心的公共事业运作机制，培育合理有序的竞争性市场，防止竞争走向垄断。

注释：

①见诺斯1995年3月9日在北京的演讲，载《经济学消息报》，1995年4月8日。

②见莱斯特·M·萨拉蒙著、贾西津等译《全球公民社会——非营利部门视界》，社会科学出版社2002年出版。

参考文献：

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(4]欧文·休斯，公共管理导论[M]，彭和平，周民德，金竹青，等，译，北京：中国人民大学出版社,2001：65。

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