排污权交易若干问题之思考以水污染为视角

王清军

摘要：排污权交易制度不明确或回避排污权财产权属性与排污者和政府博弈有关，也涉及各国环境权益。可量化的环境权益构成排污权交易对象，这种环境权益既有货币特征也显商品属性，对其性质把握应以设计能促进环境保护的交易制度为最终依归。针对水污染物排放权交易需要，细化总量控制及分解方式。排污许可证是官方授权的排污许可，排污权证是依法证明减排环境权益凭证。拥有排污许可证构成交易前提，但获得排污权证交易才可能发生。排污者拥有排污权是对其建设项目进行环境影响评价的法定条件。

关键词：环境权益；排污许可证；排污权证；部门合作

中图分类号：D912.6文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.1671—6477.2009.04.013

排污权交易是一种污染控制策略，它是在污染物总量控制下利用市场机制对稀缺环境资源及利益进行优化配置的污染控制手段。它利用价格机制调节污染物在不同边际治理成本企业之间的排放量分配，低边际治理成本企业可以承担更多治理任务并从中受益，通过利益引导机制达到改善环境最终目的。最为成功的排放权交易计划可追溯至美国减排二氧化硫的“酸雨计划”。这个计划利用可交易的二氧化硫允许排放量，以获得整体减排水平的降低。在计划第一个实施阶段(1995—1999年)，减排量比原定目标低30％，与其伴随的是每年30亿美元治理成本的节省。“酸雨计划”在实施过程中不断调整和完善排污权交易制度，它的成功促使政策制订者开始把目光投向更多且同样需要治理的其它污染物，类似政策法律或计划纷纷出台：京都议定书“总量+交易”制度体系、“欧盟排放交易指南”、“2003美国水质交易政策”等，这些政策大都采纳基于市场手段的排污权交易制度。在此背景之下，我国于2002年开始进行排污权交易的实践探索，山西太原和浙江嘉兴等地也陆续通过排污或排污权交易地方法规。及至今日，除正在进行的众多二氧化硫排放权交易之外，太湖流域也开始进行水污染物化学需氧量排放权交易试点。在这些实践中，如何把握排污权法律属性，如何有效区别空气污染物排放权交易和水污染物排放权交易而施以不同规则，如何协调排污权交易制度与其它环境制度(如总量控制、环境影响评价制度、公众参与制度等)之间关系，这些问题都需要在理论或制度设计上做出一一回应。

一、水污染物排放交易特征

二氧化硫等空气污染物排放权交易成功并不意味着这种模式同样会带来水污染物的有效控制和水质好转。与二氧化硫污染物排放权相比，水污染及排放权呈现三个不同之处。

(一)污染物自然属性不同

诸如空气污染物等均具有扩散性和自由流动性，其对环境危害并不限于既定排放区域，具有大范围、跨区域甚至国界特征，由此交易可能在较大区域之间、国家范围和全球领域进行。由于影响地域广泛，利益相关主体众多，且排放某类主要空气污染物固定源主体具有一定的同质性(如排放二氧化硫的多为火力发电厂)。地域广泛和多主体性可以促使一体化市场机制的构建，主体多同质性保障市场规范的一体适用，所有这些都构成市场机制有效运行的重要因素。水污染却是对既定流域下不特定民众产生危害，湖泊水污染多是对周边居民生产生活和当地生态环境造成危害，河流水污染往往在上游和下游之间产生纠纷。水污染物种类繁多，不同污染物各自产生危害后果不同，复合污染更会产生异质变化。与空气污染物相比，水污染更呈现有形特征和累积效应。水污染的这些属性要求排放权交易须依流域及一定流域范周内区域为基础，水污染排放主体排放源异质性也使规范难以一体适用。不同流域不能进行排放权交易，同一流域不同地域不同节段或时段交易要受到诸多限制，且水环境污染特别严重或环境容量趋于饱和的所谓热点区域要限制或禁止排污权交易。水污染的流域或区域性、复合性、异质性、累计性和持续性使排放权交易受到多方掣肘，不能形成跨区域甚至全国范围市场。

(二)制度设计复杂性不同

一般而言，一个完整的排污权制度设计大抵包括以下几个要素：基于全球或全国的总量控制目标及递减比例的设计，可量化和可控制的某种或某类污染物的初始分配、登记、交易和检测检查体系等。在这方面，不管是美国的二氧化硫排放权交易抑或欧盟二氧化碳排放权交易，都有一套完整的制度体系和成功的经验可循。各国可借鉴国际经验结合本国国情进行制度设计，更可在全球范围进行机制合作。与之相反，水污染物交易制度设计则要复杂得多。以总量控制设计为例，水污染物总量控制须以流域为基础，同一流域又被分割为不同区域，同一区域又包括不同地域。流域、区域和地域相互对立和相互缠绕，不同主体对水质要求多层次性和水污染总量的累积效应使排污总量控制目标设计必须考虑流域水量、水文、气象、地质状况等各种要素。另一方面我们也要看到水污染来源相对广泛，除受法律规制的点源污染之外，还有游离于管制之外的面源污染(主要是农业污染)，这类污染数量和比重在不断攀升，水污染物排放权交易制度中总量控制设计也必须对这类污染要有所回应。实践中还存在直接向水体排放污染物和间接向水体排放污染物的不同类别，这也给制度设计带来一定困难。水污染交易制度设计的复杂性表明不宜出台全国性水污染排放权交易的法律法规，更不能将水污染物排放权交易制度和空气污染物交易制度一体规范，只能借助国家水污染防治规划并结合不同流域具体情况进行试点探索。

(三)协调管理体制不同

排污权交易是以总量控制和许可证为基础的交易制度设计，从总量控制的层层分解到许可证的审核颁发，从权利的初始分配到对排污交易的监督，公权力发挥着不可替代作用。具体到空气污染物排放交易管理机制来看，各国情形大体相同，均是专司空气污染治理的环境监督主管部门发挥监管作用。监管主体单一性与排放交易市场一体性有相当的契合性，能从体制上保障环境和经济目标有效实现。水污染物交易则不同，面源污染和点源污染并存，水质和水量相互缠绕，排污总量控制与取水总量控制相互依存，排污权交易和取水权交易又相互影响。现行体制采用的水质与水量分开管理、点源污染和面源污染分部门控制，这种体制无疑会对一体化市场构建形成障碍，因此建立部门合作机制保证水污染物排放权交易运行就显得尤为必要。

二、排污权的法律属性

排污权是否需要统一名称，即究竟是排污权交易或是排污许可交易?查阅现行排污权交易政策法律法规，名称都各不相同。排污权交易起源地美国相关政策法律中，排污许可交易和排放权交易并用，哥伦比亚大百科全书(2008第六版)甚至指出，排放权交易、排放交易和排污许可证交易是同一概念。欧盟在排放交易指南中提出排放许可证交易，但不反对排污权交易这一说法。我

国台湾地区则认为是排污许可证交易。我国内地情形大抵相同，中央层级的《关于开展“推动二氧化硫排放总量控制和排污交易政策实施的研究项目”示范工作的通知》和《关于加快推进清洁生产的意见》正式称之为排污交易，后来的《关于落实科学发展观和加强环境保护的决定》则明确提出排放权交易。

(一)排污权法律属性的立法考量

内容相同而名称各异是排污权制度的一个重要特色。名称不同可能反映的是对排污权法律性质存在不同认识。但这种不同认识并不妨碍各国法律规定的出奇一致；除了已有法律明确规定排污权不是财产权之外，正在建构的交易体系和已有的财产权制度在涉及排污权法律性质上也保持沉默。分析其中原因有两点需要引起注意。

第一，回避排污权利性质界定并不涉及交易中买卖双方平等交易关系，而与排放指标拥有者和政府的行政关系有关。环境污染公害性质要求政府进行管制，为此政府通过设置机构，建立制度和通过程序控制排污主体。政府主动介入污染排放且不断进行权力扩张并没有带来环境状况好转，相反却是违法排污屡禁不止，环境污染日益加剧及管理成本居高不下。在这种情况下，被称为“昂贵的商品”的排污权制度作为最后手段被推上克服“公地悲剧”的前台。排污权交易是在管制失灵情况下利用市场手段来达到控制污染的目的，但它不是纯粹市场手段，而是管制和市场相结合产物。排污权交易制度中，从总量的设定、排污权的初始分配和交易市场构建、运行、检测监督，管制必不可少。管制虽无处不在，但管制理念、手段、对象发生了变化。因为单靠刚性管制手段并不能引导市场主体积极性，更需要法律认可的，具有稳定性、排他性等具有财产属性特征的排放权利及交易制度来进行利益引导，达到环境保护和经济成本的最终目的。为此，政府须在更新管制过程中释放更多自己权力，并将这些权力通过许可权利的方式授予市场或排污主体。排污权名称叫法不同反映了环境污染治理不同阶段双方法律地位此消彼涨的博弈过程。在这个过程中，政府释放自己部分权力，从直接管制具体排污主体向监管排污交易市场过渡。排污者获得“合法”的排放权利，可以降低遵守制度成本，减少违法排污内在动因，且可能通过获得法律认可权利为自己创造更多利益。同时我们必须认识到政府在这个博弈关系中占据主导地位，它决定释放多大权力、何时释放这些权力以及如何释放这些权力，并将这些权力通过何种方式赋予排污者，又取决于政府环境目标和其它社会经济目标实现程度。环境目标和其他社会目标优先位次在不同国家、同一国家不同地域和不同阶段都处于不断变动状态。这种不确定性使法律法规起草者都尽量谨慎避免明确(排污权)财产权利法律性质，以免政府行为例如通过改变制度体系会导致污染指标拥有者利益的降低。同时也使许多大陆法系国家坚持排污权公权力色彩，认为“经总量管制后之事业污染排放量非是人民之权利，而是其在行使宪法所保障之行为自由与职业自由时，因会产生对他人不利益与公益之危害，国家所为公权力限制之制度措施，此时排放量的分配具有公权力之行使，仍不脱离公权力之本质”。

第二，各国为维护国家环境权益不断斗争和妥协。面临严重酸雨问题的美国设计排污权交易初衷是控制酸雨污染和减少制度成本，立法中对排污权性质的争议是美国国内环境利益和经济利益相互斗争的具体体现，而最终对排污权性质的认定是不同利益妥协的结果。随着全球气候变化加剧，排污权交易制度又被用来控制温室气体排放。而减缓气候变化和减排温室气体意味着对不同国家经济发展进行不同程度的限制。遵循共同和有区别责任法律原则，经过讨价还价，签署了具有法律效力的《京都议定书》，并对不同国家设定具体减排目标。各国需要通过国内政策法律的制定或修改来具体实施条约，实现具体目标。这种对各国碳排放量分配与其说是财产权分配，不如说是法律责任分配，尽管这种区分仅是形式上的。基于经济发展水平差异，法系传统不同以及对气候变化关注程度不一，各国大都不愿明确或统一规定一些基本概念的名称和法律属性，来束缚本国经济发展和改变法律传统，更倾向于选择一个内容大体相同，叫法各自表述的概念，然后由各国结合本国法律来贯彻实施。这样既能与各国既有法律原则规则协调，又能达到减排目标和维护本国权益。

(二)排污权经济属性

排污权交易不是排污就可以交易，也不是排污许可证可以交易。排污权交易有两种类型，一种是法定许可排污量交易，政府依法授予的法定可允许排放量可上市交易。一种是减排量交易，它不是法定许可排污量交易，也不是实际排污量交易，而是法定许可排污量和实际排污量之间差额，即排污减少量交易。无论是法定排污量交易或是仅就减排量进行交易，排污量通过政府法定程序分配和认可，构成排污者财产性环境权益，这种环境权益是企业通过法定许可或减少排放所形成的权益，因此排污权交易实际上就是这种环境权益的交易。分析这种环境权益，我们就会发现它有类似货币的特征。与货币一样，除非被政府认可，否则没有价值，一钱不值。政府通过法定程序予以认可构成这种环境权益具有价值和价格的基础。不像一块面包，即使不被政府法定认可，它也存在价值。类似货币的另外一个特征就在于这种环境权益能象货币一样可以储存于“银行”。不用时存在“银行”或持有手中，需要时可以向“银行”借贷或与其他主体交易。既有货币功能，就存在升值预期和贬值风险。赋予这种环境权益类似货币特征的制度设计能让市场参与者捕捉市场商机和减少遵守环境法律制度成本，降低违法排污现象发生。2003年国际会计师标准委员会开始认可减排环境权益的货币功能，并着手制定这种“货币”的会计准则。中国近期在北京和上海设立的环境交易机构开始充当“银行”角色。另一方面，这种环境权益也有商品的某些特征，像面包一样，它既可以自己食用，当然也可以在市场上出售。既不排除参与者可能囤积商品，企图垄断市场，也不排除参与者大量抛售这种商品，期望降低价格，当然这都需要政府结合环境状况发挥监管作用。作为一种商品，按照既定的销售规则，不同种类和数量的污染物可以折合一种污染物进行出售、互换。也有可能因技术性难题和环境保护需要，仅限定在同种污染物之间销售、互换。既然是特殊商品，这种环境权益可以用来进行银行抵押贷款和参与融资，开辟财源，当然也不排除污染者留存这种商品以图后续发展。水污染排放物特殊属性造成不同污染物之间排放量互换和交易技术难度很大，故水污染物排放权交易制度设计之初应限制或禁止不同污染物之间排放量的互换和折合交易。同时在点源一非点源排污权交易中，对非点源所形成的法定或减排环境权益货币和商品属性应采取特殊保护规则，以促进非点源污染的有效治理。

一些学者呼吁确认排污权法律地位，尽快认可排污权的用益物权属性，以便使排污者对

自身权利有所预期，促使排污权交易市场构建。而另一些学者则从大陆法系的固有理念出发，坚持公权力的独特地位，市场是政府管制的排污许可市场。双方在坚守自己阵地的同时，都在不断修正各自观点，向共通地带靠拢，及至最后发现双方坚持的交易实质内容相同，所恪守的只是形式或概念不同而已。对排污权交易实质的把握上，有三点必须予以坚守：一是排污权交易仅是手段，环境保护才是目的，切不可本末倒置，过分注重进行排污权交易市场机制构造而忽略对其进行环境保护的全面审视。二是排污许可交易属性的法律描述可能是严谨或正确的，但更应以是否有利于规划和设计有效和切实可行的排污权交易机制为依归。像美国西部水权一样，可交易的排放权可能涉及到权利界定问题，但由于气候变化因素与排放交易不能完美结合，这就使得我们更多去关注这不完美的交易，关注改进方式以促使交易顺利进行。三是排污权法律属性认定须考虑各国法律传统并遵循各国基本法律框架。在制度设计上，强调交易环境保护和经济功能；在权利属性上，保持弹性操作空间，保护财产利益；在名称称谓上，求同存异，尊重各国制度传统。这样才有利于各国环境权益的有效保护和一体努力，保护全球公域。

三、排污权交易前提——总量控制和排污许可证

作为一种管制手段，总量控制制度现在广泛用于稀缺环境资源的管理和分配。一般而言，国家会因应不同环境资源实际状况和发展要求，在总量控制上采用逐增和递减两种不同措施。比如为了减缓能源危机，鼓励可再生能源的推广利用，许多国家实施总量逐渐递增政策，通过不断增加可再生能源在总的能源交易体系配额和比重，来保护可再生能源开发主体利益，最终达到开发新能源和环境保护目的。又如为了有效和合理利用水资源，各国在通过(取)用水许可授予主体权利及进行水权交易时，也结合不同流域地域水资源状况，以逐渐递增或递减之总量控制为前提，进行水权交易，协调水资源开发利用的经济、社会和环境效益。总量控制制度现在也被用来控制越来越严重的环境污染。日益严重现实迫使我们在选择污染物总量控制时，大都以一定年限基数为基础，采用比例递减方式，藉以促使环境状况好转。

(一)总量控制与排污权交易

主要污染物排放总量控制制度为环境法预防原则之体现。它将某一个控制区域如行政区、流域、环境功能区等作为一个完整系统，按规定措施将排入这一区域内的污染物总量，在一定时间段控制在一定数量之内，满足区域内环境质量或环境管理要求的管理手段。总量控制制度控制范围从区域、流域到单个排污者，从宏观和微观对污染物排放量进行有效控制。制度设计之初是为了减少二氧化硫总量排放，使空气品质符合标准，对于该区域总容许排放数量所做之限制措施。我国水环境管理长期采取污染物排放浓度控制，但单靠控制浓度达标，无法有效遏制环境污染加剧趋势，这样总量控制被用来控制水污染物排放。顺利实施水污染排放权交易，排放总量控制必须解决以下两个问题。一是总量控制目标的法定化。总量控制实施是以一定年限排放数量为基数，然后借助行政手段层层分解指标的过程。由于直接影响排污权交易的环境保护目标，故规定指标法律效力和承担分解职责的地方政府违反指标的法律责任尤为重要。失去总量控制及其法律效力，排污权交易就会无所附丽，徒剩交易之实。一些水污染排放权交易试点地区忽视“总量”而重视“交易”固然与总量设计科学性有关，缺少一定的法律地位和责任追究机制也是症结所在，美国二氧化硫排放权交易排放总量和流域水污染物日最大排放量都是在经过冗长讨论后，最终由国会以立法方式通过了总量控制目标，并将其作为交易前提。我国现有水污染物总量控制目标由环境部门颁布实施，层级较低，且缺少相应的责任追究机制，致使总量控制在某些地方形同虚设。故总量控制法定化是排污权实施的必要前提。二是水污染总量控制指标分解科学性。现行总量控制指标分解是以行政隶属关系为依据进行的，属于纵向指标分解。这种分解方式对于空气污染物可能是适合的，对于一个既定湖泊或流域污染控制而言，仅有纵向指标是不够的。以美国为例，为了达到流域水质保护目的，有些州的水质交易制度设计中提出了两个许可制度(污染许可和排放许可)及日最大排放量制度。前个许可强调浓度控制，后者着眼主要污染物比率控制，而日最大排放量制度则强调关注既定环境容量、关注数量和浓度比例及变化。设置多重许可可能会对交易造成不同程度的妨碍，但最大限度彰显了制度的环境保护价值。显然，我国总量控制分解的简单纵向化方式和粗线条勾勒难以因应流域或湖泊水质特殊属性，也难以承担环境保护之重。就目前而言，应结合特殊区域或流域环境容量制定总量控制目标和颁发总的排污许可，在此基础上进行排污权交易才能实现环境保护之目的。

(二)初始分配与排污权交易

将排污总量通过何种方式分配到具体排污者手中是排污权交易中最具有争议的问题。既往原则(无偿分配)和拍卖原则(有偿分配)在现代排污权中常常使用。既往原则是基于历史排放或使用环境资源记录，而把使用环境资源权利免费分配给使用者。历史上谁使用环境资源多，谁就可能获得更多初始权利。采用历史方法进行环境资源初始权利分配是在总量下分配环境资源权利最普遍方法。这种方法是对环境资源利益主体历史上形成的既得利益的一种明确法律承认，并且在总量控制交易体制下继续免费享受这种利益。但这种方法在道德上存在非难，试想一个企业因历史上大量排污就有权分得更多排污份额，在环境问题恶化时可能遭致批评。因此在采用既往原则分配初始权利时，大都在参照历史水平基础上往往采用比例递减或数量递减方式核定其实际数量，促使资源有效节约使用，同时通过既往原则获得环境资源权利进行交易时要接受到一定限制和交纳一定费用。拍卖原则也是目前利用比较广泛初始分配方式。很多经济学家认为这种方式会带来政府环境治理收入增加，也符合环境法所倡导环境资源利用者责任原则。但环境资源使用者不得不承担较高运行成本，因为他们不得不重新支付一定费用(以前不用支付)购买环境资源权利，而这可能会导致这些企业与其他国家、地区不承担这些成本的企业竞争中处于不利地位。因此拍卖方式虽然可能会带来相对充裕环境治理资金，但在选举政治考量下可行性降低，也不受参与企业欢迎，在经济处于不景气或低潮阶段表现格外突出。若没有企业积极参与，任何污染控制或资源保护政策策略都很难成功。面对既往原则和拍卖方式各自种种不利，很多国家希望有机结合这两种不同方式，即环境资源总量控制下初始权利分配方式采用免费分配和拍卖分配进行一定比例搭配，从最初免费方式占据高比例，在历经一段时间后逐渐过渡到拍卖占据高比例，最后过渡到主要或全部采用拍卖方式。我国在水污染排放权试点

交易中，应有机结合免费分配和拍卖相结合的初始分配原则，有利于减少制度运行的社会阻力。

(三)排污许可证、排污权证与排污权交易

排污许可证制度是以污染物排放总量控制为基础，环境保护行政主管部门对企业排污的种类、数量、性质、去向、方式等实行审查许可的制度。排污者持有排污许可证方有权排污，同时须按照许可证规定范围和方式等要求排污。排污许可证记载着排污者排污行为的综合信息，排污权交易主体仅关注许可证载明的数量和种类等信息内容，而对其中的排污性质、去向和方式等信息不管不问。若交易频繁发生，会在监管主体与市场主体之间出现信息不对称，出现一些排放信息的缺失，不利于行政机关对排污状况的有效监管。排污许可证是根据总量控制指标进行颁发和进行分配，若有信息不对称情形出现，总量控制目标就会落空，制度就会失去存在价值。故排污许可证公权力性质和事关排污综合信息功能决定其不能交易。在排污许可证基础上，政府根据许可证载明的某类或某个主要污染物法定许可量或减排量颁发排污权证，用以确认企业形成的具有财产属性的环境权益，不失为一条有效途径。排污权证和排污许可证两者并不冲突也不能相互取代，拥有排污许可证是获得排污权证的一般前提，但获得排污权证则证明排污者法定或减排环境权益。排污许可证记载的是排污者综合信息，排污权证只是证明排污者一种或几种主要污染物所形成的环境权益，是进行排污权交易的法定凭证。交易双方拥有排污许可证构成交易的前提，但只有获得排污权证交易才可能实际发生。排污许可证是官方授权的排污许可，排污权证则是具有私权属性的财产凭证。排污权证也给环境保护提供法律工具，环境保护组织可以购买排污权证而闲置之从而达到环境保护目的。申言之，排污许可证不能交易，排污权证才是交易的对象。于排污许可证之外再设立排污权证最大好处就是将法定或减排形成环境权益通过法定书面形式予以固化，是无形环境权益得以通过有形书面法律载体予以证明，排污者可以结合自身发展需要，发挥它的货币和商品功能，实现预期利益。

四、排污权制度与相关协调

由于目的、适用范围和生效先后不同，新制度要有效运行需与其它制度进行协调，防止出现冲突减损制度效力。排污权制度是以市场为基础的制度，它与管制制度和其它环境法律制度之间存在矛盾，协调这些制度之间冲突也事关排污权交易顺利运行。

(一)排污权交易制度与环境影响评价制度

环境影响评价制度是环境法最重要制度之一，与总量控制一样，它也是预防原则具体体现。由于排污权交易以总量控制为前提，从理论上也可以说排污权交易制度是环境影响评价制度下位制度。依此为据，排污权制度顺利运行需要解决以下两个问题。

第一，须对排污权交易制度进行战略环境影响评价。战略环境影响评价是对各类发展政策规划实施可能造成的环境影响进行分析预测和科学评价，提出预防对策和措施，是从决策源头防止环境污染和生态破坏的重要举措。鉴于此，我国现行任何涉及环境的政策法律都应进行战略环境影响评价。排污权交易制度是命令控制手段失效情况下利用市场机制来达到保护环境目的的制度，在实践中也有成功的范例，但并不表明排污权交易制度不受环境审查。水污染排放权交易制度设计更应当慎重进行环境评价。要从一个既定的流域、湖泊出发，结合国家主体功能分区和人们对水质不同要求，从水资源量状况、水文环境状况、污水处理状况以及监测设施是否完备等方面全面对排污权交易制度实施前后和实施过程对环境状况进行分析和评价，同时把评估、跟踪评估和后评估结合起来，不断检讨改进排污权交易制度，以实现其环境保护功能。

第二，协调排污权交易与建设项目环境评价关系。按现行环境影响评价法律要求，所有建设项目包括新建、改建和扩建均进行环境影响评价。排污权交易制度运行过程中，排污者新建、改建或扩建项目时通过合法程序购买的排污权或自用留存的排污权，这个依法获得的排污权能否成为环境影响评价的考量因素以及发挥多大的法律效力，这个效力的重要性关系排污权交易市场的运行。另一方面，环境影响评价所考量因素主要是以浓度为依据的水环境质量标准，这个标准又多以浓度检测为主要考量，又存在地方水环境质量标准和国家水环境质量标准的不同，而排污权则以主要污染物的总量控制为依托。一个以浓度为主进行环境评价，而另一个以总量为主进行交易，关注视角不同可能影响排污权制度有效运行。修改或完善环境影响评价制度应将排污者依法获得排污权作为新建、改建和扩建项目环境评价的法定依据，同时完善环境影响评价制度评价标准，实现制度协调。

(二)排污权交易制度与排污税费制度

排污权交易制度与排污收费制度都是基于市场的环境管理制度。但它们在设计上区别也是很明显的，排污权交易是由政府确定总排放水平，由市场确定排污价格，而排污收费则是由政府确定排污价格，由市场决定总排放水平。毋庸置疑，排污收费在治理污染方面发挥了一定作用，但是随着时间推移，其弊端也逐渐暴露：征收面窄，仅限部分工业企业；性质界定存在缺陷，政府为提供公共产品应当采用税收形式，而我国是行政收费外壳形式的准税收；关注末端治理，缺乏事前指引和诱导作用；程序不规范，减免缓随意性大，没有财产保全和强制执行等辅助措施，可能导致权利寻租；双倍收费制度与总量控制存在冲突。因此税费问题首先要解决排污费向排污税过渡，以体现污染税收制度的普遍性、强制性、透明性、诱导性和国际性；其次要协调排污税与排污权交易制度关系。与排污权交易相比，排污税制度比较简化，企业不必管理和贸易减排，政府也不必监管减排交易过程。排污税则避免了总量控制递减比例和分配等利益分配所造成的政治上的困扰，可以避免排放权交易中价格的不确定因素。但从环境方面考量，排污税主要关注点在于价格、收益和成本，而排污权交易主要关注环境保护。排污税虽然可源源不断的提供环境治理的资金，但政府拍卖排污权可筹集到同样的资金。排污权交易因能调动企业治污积极性而容易实施，因政治敏感度强致使出台排污税不确定性因素。美国经济学家Jason教授在两种政策的取舍上曾提出两个标准，其实质在于，“哪一个在政治上可行，哪一个更好设计”。

(三)强调部门合作

环境部门在排污权制度交易中发挥着不可替代的作用。美国最为成功的水排污权交易案例中，环境部门最初都充当了经纪人角色。要保障排污权交易顺利进行，除了环境部门主导作用之外，部门之间合作至关重要。强调部门合作基于以下两个原因。

第一，是治理日益严重的面源污染的客观需要。水污染构成中来自面源污染(主要是农业污染)比重越来越大，如何从制度层面因应面源污染直接影响水环境保护目标的实现。面源污染点多

面广，实施许可证管制难度较大，但探索排污权交易或许可以解决这个难题。美国水污染排污权交易政策在具体试点过程中，利益相关者通过河道清淤，湿地再造，植被恢复，家畜圈养等生态恢复措施减少面源污染，经农业部门审查后，从环境机关那里获得认可的环境权益，就可与来自同一流域的点源污染进行交易，即所谓的点源一非点源交易。这种交易方式在美国有多项试点，部分也取得了成功。重要经验之一就是部门之间，主要是农业部门、林业部门与环境部门合作。

第二，水污染防治与水资源开发利用密不可分。我国水资源短缺很大一部分原因是水质性缺水。水污染防治可以增加用水数量，缓解水资源短缺现状。而科学调度和合理利用水资源也可以有效减缓水污染，两者之间互为因果。水污染防治和水资源利用分属不同部门的客观现实需要进行合作一水利部门和环境部门的合作。美国在实施水质交易计划时，不同部门合作经验值得借鉴。《清洁水法》规定了联邦政府各部门需要合作保护水资源，要求环境部门在执行环境保护政策法规等工作时要征求其它部门的意见。为此，美国环境署在实施水污染排放权交易政策时把部门合作作为重要的制度，为了保障试点项目成功，采用合同方式，将多方合作背景、目的及合作内容做出规定。为了细化双方的权利和义务，除与所有相关部门签署上述一般合同之外，又分别与不同部门签署具体合同。各地环境机关在实施具体流域水质交易计划时，通过专人专事制度、定期通报制度、星期例会制度、异议协商及期限制度、相互横纵监督通报制度等，不断深化部门合作。为了厘清合作者责任，鼓励非政府组织参与部门合作全过程，监督部门合作。除了不同部门之间的合作之外，美国也重视中央与地方的合作。在水质交易实施过程中，中央政府提出年度计划和纲要，并配套环境保护专项资金，鼓励地方、企业或非政府组织参与治理。只要采取各种有利于水质保护的措施，地方可获得中央更多权力，探索水质交易的途径和措施。

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