欧盟和成员国区域规划立法实践及对我国的启示

李　明

摘要：欧盟各主要成员国英国、德国和法国早在二战结束之后就开始着手区域规划法的编制和颁布工作，到目前已经形成比较完备的区域规划法律体系。同时，在欧洲一体化的进程中，欧共体乃至欧盟的各主要条约对于区域规划方面的内容也有明确的规定，从而在欧盟超国家层次上进一步完善了区域规划法律体系，这对于解决欧盟内部不同成员国和不同区域之间的经济发展差距问题发挥了重要的作用。而客观对欧盟及其主要成员国在区域规划立法方面的实践和经验，对我国区域规划立法的完善有着积极的启示作用。

关键词：区域规划法；区域规划法律体系；中华人民共和国城乡规划法

中图分类号：D922.291文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.1671—6477.2009.04.012

我国在世界上发展中国家中是规模最大，发展水平最高的经济体之一。在经过30年的改革开放和长期的区域非均衡发展之后，区域经济发展不平衡问题已经日益显著，尤其是东部沿海地区与中西部内陆地区之间的经济发展差距有进一步扩大的趋势，这直接影响着中国今后的经济社会发展的全局。当前全面贯彻落实科学发展观和实现统筹区域发展的战略目标需要我们建立并完善区域规划法律体系，这是解决我国当前区域问题的重要途径之一。而欧盟及其各主要成员国区域规划立法起步早，法律体系比较完备，非常值得中国学习和借鉴。

一、欧盟主要成员国的区域规划立法历程

欧洲各个国家开展区域规划的时间和内容存在着很大的差别，因而区域规划立法的时间也存在先后之别。

(一)英国的区域规划相关法律

在欧洲区域规划的立法实践中，英国走在了前面。1934年英国政府颁布了针对落后地区的“特别区法案”，这成为欧洲最早具有区域性质的法案。1945年的“工业布局法”是战后第一部重要的区域规划法律。“工业布局法”最重要的规定是：新建工厂必须取得工业开发许可证，如果所建工厂不符合工业布局政策就会被拒发开发许可证。1947年颁布的“城乡规划法”的基本内容包括两个方面：第一，建立地方城乡规划的职能机构体系，同时规定了地方规划局的工作职责范围和权限；第二，对土地开发中有关补偿和赔偿的条件和具体标准做出了法律规定。1958年颁布了“工业分布(工业资助)法”，1960年又颁布了“地方就业法”取而代之。这两部法律主要规定将原来的“开发地区”改为约165个小开发区，并向一些失业率较高的地区提供资金援助；而当失业率降到4％以下时便立即取消开发区待遇，不再提供援助。1966年又通过了“工业发展法”，这部法律大幅度地提高了工业援助的力度，还大大扩充了受援地区的范围，包括苏格兰、北英格兰和威尔士等大部分比较贫困的地区，从而形成了相当广阔的开发地区。

1972年英国政府颁布了新的工业法案，在此法案的基础上创立了全国性的“工业发展执行委员会”和六个地区性的“工业发展局”，负责对受援地区的主要项目进行评议、协商和监督。另外，根据该法创立的国家企业局的地区办公机构在较小规模上负责促进英格兰受援地区的工业。1975年的工业法规定，政府能与企业缔结“计划协议”，以商定投资规划，并依法增设了苏格兰发展局和威尔士发展局，负责带动这两个落后地区的发展。

1971年英国颁布了新的城乡规划法。这部规划法涉及到城乡规划工作的方方面面。根据该部法律的规定，郡级规划局负责编制区域性的战略规划，即结构规划；区域规划局负责编制相关的详细规划，即地区规划；中央环境部负责审阅批复各郡的结构规划。从土地开发控制方面而言，区域规划局负责签发本地区开发项目的规划许可证；中央环境部负责签发大型的、跨地区开发项目的规划许可证。法律规定任何一项开发项目必须持有相应的规划许可证才能合法地进行开发。1971年之后，英国政府又陆续颁布了一系列的规划修订法，进一步补充和完善了1971年的立法。由于法律经过多次修改、补充，英国政府1989年决定由中央立法委员会合并、修订全部的法律，最后构成了1990年的城乡规划法的内容。至此，英国形成了以工业布局和城乡规划为中心内容的区域规划法律体系。

(二)联邦德国的区域规划相关法律

二战后，联邦德国政府为了有秩序地进行恢复建设，沿用了战前的一部分有关建设的法律文件。1960年，联邦政府颁布了全国性的“联邦建设法”，这部法律是一部统管城乡规划建设的国家大法，根据这部法律，所有社区一级的政府，上至百万人口的大城市，下至仅仅数百人的小村庄，都有权根据需要制定各自的空间发展规划。按照“联邦建设法”的要求，联邦政府于1962年颁布了“建设用地分类规范”，1965年又颁布了“规划图例规范”。这两个具体的技术规定使空间规划的编制和管理体系得到进一步完善。由于“联邦建设法”没有涉及到有关旧城改造和新区开发的内容，1971年7月议会通过了“城市建设促进法”，作为“联邦建设法”的特别附属法，它的主要内容包括独立新区和新城的开发。旧城区的向外扩展，建成区内部更新改造的具体措施和方法，各级政府给予财政资助的方式以及对土地投机、房地产买卖的控制等。

在各州颁布的州规划法的基础上，1985年4月，联邦议会通过了酝酿以久的“区域规划法”，也称为“联邦空间发展法”。根据这部法律的规定，联邦德国编制区域规划的基本任务和目标是：在重视自然条件的现状及特别重视区域之间的相互关系的前提下，改善经济、社会和文化条件，为个人在社会中的自由发展提供良好的空间结构。这部法律为联邦德国从联邦、州、地区到乡镇的区域规划活动提供了法律依据，成为联邦德国整个区域规划法律体系的主要支柱。

从20世纪60年代到80年代，“联邦建设法”和“城市建设促进法”在实施过程中也进行了多次修订以求相互协调。但是，两个法规并立所产生的矛盾还是难以圆满解决。鉴于此种情况，联邦政府在1985年12月提出两法合并的建议，联邦议会于1986年12月正式颁布了全新的“建设法典”，并于1987年7月正式开始实施。在这部“建设法典”中，空间规划又增添了一个新层次，即城市发展的框架规划。框架规划的工作范围介于土地利用规划和建造规划之间，目标和任务比较灵活，不纳入法定的规划程序，这是空间规划多层次和多阶段思想的新发展。至此，联邦德国形成了以城市建设和空间规划为中心内容的区域规划法律体系。

(三)法国的区域规划相关法律

1995年2月，法国议会通过了“国土整治与开发指导法”，成为法国区域规划方面的基本法。该法的主要内容包括制定全国性的国土整治和开发纲要，创立全国国土整治与开发委员会，设立新的行政区划试点，建立新的行业发展基金，加大国家的财政补贴力度以及对重点地区采取倾

斜政策，其中最重要的是创立全国地区间调整基金，以改变各地区收入差别较大的状况，并争取在2000年实现地区间收入差距小于20％的目标。法国区域规划法律体系还包括1999年制定的配套法“地区协作法”以及2000年制定的规定了国土可持续开发与建设理念和战略的“协作和城市再生法”。

1999年，法国议会对基本法“国土整治与开发指导法”进行了修订，其最新理念：一是协调经济发展和环境保护之间的关系，实现国土整体上的均衡发展；二是建设和改善能创造更多雇佣机会和增强国家富裕程度的条件和环境；三是为了下一代，把自然环境的质量和多样性保存下去，同时缩小地区差距；四是保证国民就近获得知识和各种公共服务的机会均等。在规划实施上，改变了过去国家主要通过基础设施等硬件方面的建设来实现国土均衡发展的方法，以中央与州签订《国家综合服务合同》的形式为国民提供优质的公共服务等软件方面的服务。至此，法国进一步完善了以国土整治为中心内容的区域规划法律体系。

二、欧盟的区域规划立法实践

(一)与区域规划有关的欧盟法律文件

欧盟与区域规划有关的法律文件主要是欧盟签署的《罗马条约》、《单一欧洲法令》、《马斯特里赫特条约》和《阿姆斯特丹条约》，它们是欧盟这个超国家机构的法律基石，其中关于区域规划和区域立法的规定进一步丰富和完善了欧盟区域规划法律体系。《罗马条约》对经济与社会融合以及地区委员会都做出了明确的规定。条约具体规定了欧共体区域政策的目标、政策工具和评估机制，并对结构基金和地区委员会的职能、性质、管理制度和运行规则也做出了明确而细致的规定。《单一欧洲法令》则主要对结构基金以及与区域规划和区域政策有关的决策的表决机制进行了修改。《马约》提出应制定有利于欧盟边远地区的专门措施，以满足该类地区的经济和社会发展的客观需要。《阿约》则提出欧盟的区域政策应该覆盖欧盟的岛屿地区，同时它还加强了地区委员会的地位和作用。这就使得欧盟进一步完善了超国家层面上的区域规划相关的法律规定。

(二)欧洲空间展望(ESDP)——区域规划的指导性文件

由于欧盟各成员国之间以及成员国内部发展水平差别较大，迫切需要协调空间发展并制定空间发展规划，因此在1999年，欧盟委员会和各成员国通过了以欧盟条约为基础的欧洲空间展望(简称为ESDP)，旨在引导各成员国的空间发展规划和政策，并以此作为各成员国对未来空间发展共同目标和方向的共识。ESDP作为促进欧洲一体化的跨区域空间发展纲领，其主要目标是加强欧盟社会经济的凝聚力，实现均衡和可持续的发展。ESDP的主要内容是发展平衡的多中心城市体系，加强城乡合作；实现基础设施和信息的共享；合理管理自然和文化遗产。在实施上，一方面，ESDP不具有法律强制性，并不要求各成员国一定实施；另一方面，ESDP又是一个指导性的方针，希望在各项政策的实施过程中得到体现。尽管没有法律的强制约束力，但ESDP在欧盟的主导框架下，通过结构基金资助，欧洲交通网络规划，促进跨国境地区协作的援助项目、环境政策等专项领域得到实施。欧洲空间展望使得欧盟在区域规划方面的法律文件进一步完备，并成为欧盟各条约中区域规划相关条文的有益补充。

(三)欧盟区域规划实施过程中存在的主要问题

当然欧盟的区域规划立法实践也有自身的问题，其中最主要的就是对区域政府的权力下放问题。欧盟建立后，尽管有些欧盟成员国已经对区域当局实行了权力下放，但是成员国政府在欧盟层次上并没有放弃制定政策的相关权力。因而，区域政府可以参与但却不能显著影响决策的结果。欧盟条约并没有承认区域当局的合法地位，欧盟法院也拒绝对条约所规定的体制结构进行干预和介入。事实上，享受不到任何特权的区域政府尽管在本国的法律体制下具有民主地位，但在欧盟法院却几乎没有任何权力，它们在法院无法为保护其公民的利益而采取行动。这样一来区域当局不论是在政治上还是在法律上都很难代表本区域的利益。在这种背景下，有许多欧洲学者都提议，欧盟成员国应该在中央政府保留充分权力的基础上，向地方政府下放权力，实行有条件的地方自治，让地方政府自己制定地方发展的战略和规划，此外还应通过制定法律和建立机构来使这种想法法律化和制度化，地方政府在区域规划中的地位和作用应该在区域规划法中有明确和合理的定位。

三、欧洲区域规划立法实践对我国的启示

从欧盟的经验中我们可以发现，为了对区域规划行为进行规范和约束，需要国家制定出专门的区域规划法，并颁布一系列的配套法律，形成完整的区域规划法律体系。例如，英国颁布了“工业布局法”和“城乡规划法”；德国颁布了“联邦区域规划法”、“联邦建设法典”“自然保护及景观保护法农田建设法”；法国颁布了“国土整治与开发指导法”、“地区协作法”和“协作和城市再生法”、“农村发展法”。同时在欧盟还在超国家层面上通过多个条约进一步明确了区域政策和区域规划的地位和作用。这对于欧盟解决内部的区域发展差距问题发挥了重要的作用。通过对欧盟经验的分析，我国今后可以在两方面加强我国区域规划立法工作的力度。

(一)进一步完善我国的“城乡规划法”

区域政策的制定和实施需要国家相关的法律文件作为坚实的法律基础。我国与区域规划相关的法律文件目前主要包括“城乡规划法”。2008年1月1日正式颁布施行的“中华人民共和国城乡规划法”，它严格遵循我国当前提出的统筹城乡发展的理念，将城乡规划代替了过去单纯的城市规划，从而使这部法律具有了更加显著的区域的特点。这部法律最显著的变化是将过去的城市规划进一步延伸为城乡规划，即包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划在内的总体范畴。这种变化是具有突破性的，也结束了我们过去只重视城市规划而忽视农村规划的状况，标志着我国在区域规划立法方面取得了重大的进展，它必将会成为我国未来区域规划和区域政策法律体系的核心和重要支撑。但是，我国目前的这部“城乡规划法”没有对真正意义上的区域规划(也就是跨越行政界线的跨省域规划，例如中部地区区域规划、东北地区区域规划、西部地区区域规划、环渤海地区区域规划等)进行规定。这种跨省域的区域规划应该成为“城乡规划法”的重要内容，这将会是“城乡规划法”今后进行修订的主要方向。

在我国，区域规划一方面应该强调在实现区域分工和合作的原则指导下加强省级行政主体内部不同下属行政主体之间的合作，制定出由上下级多个行政主体共同参与编制的区域规划，也就是制定省域内包括产业布局规划、发展战略重点、经济腹地规划、统一市场规划、环境保护规划、基础设施建设规划等多项内容在内的系统规划。另

一方面，不同的省级行政主体之间可以在区域合作的原则指导下考虑组成一定的经济合作区域，共同编制包括区域统一市场规划、区域产业布局规划、区域经济腹地规划、区域环境保护规划、区域基础设施建设规划在内的经济合作区域发展规划，进一步加强区域内不同省份之间的经济融合。例如在我国的东北地区、中部地区这些具有一定历史渊源、合作条件和合作历史的区域都可以考虑成立特定的经济合作区域，共同编制一些涉及到区域内不同省份间的商品和物质流通、人员合理流动、共同市场建立、跨省基础设施建设等方面具有区域性质的规划方案。

而目前我国区域规划和区域政策往往都是政府的行政命令，由于没有法律作为保障，随意性比较大，因此执行效果往往也是不太稳定。在未来，我们可以考虑将编制国家和地方五年规划纲要纳入到法律程序，同时扩充城乡规划法中规定的规划类型，突破单纯考虑城市建设领域的城市规划的局限，为不同层次的行政主体(特别是省级)开展真正意义上的区域规划以及不同层次的行政主体之间(特别是省级之间)制定经济合作区域发展规划提供法律保障，并使得这种真正意义上的区域规划能够成为未来区域政策在选择援助项目时的主要依据。当然由于一般而言规划具有一定的超前性，还应该赋予规划主体定期对规划方案进行修订的权力。只有这样，才能使城乡规划法在体现统筹城乡发展理念的同时，也能体现出统筹区域发展的理念，并成为我国未来涵盖城乡规划、区域规划、土地管理、环境保护等多方面内容的区域政策和区域规划法律体系的核心。

(二)在中央、区域和地方三个层次上完善我国的区域规划法律体系

与“城乡规划法”相对应，在我国的区域和地方层面上，也完全可以制定相应的区域性法规和地方性法规对区域规划的具体内容进行规定。区域性法规目前是新生事物，它是由同一个区域内(例如中部地区、东北地区、西部地区、环渤海地区等)的各个相关省份政府的行政主体共同参与编制的法规，它具有跨省份性质，它在整个区域范围内都具有法律效力，对整个区域范围内的各个省份都具有法律约束力。由政府的行政主体跨越行政区划的边界参与制定的区域性法规是介于国家制定的法律和地方政府制定的地方性法规的中间层次，它是由地方政府参与制定的，主要对具有区域性质的活动进行规定，重点内容就是由同一个区域内的多个省份的行政主体共同参与编制的区域规划。

地方性法规，即地方立法机关制定或认可的，其效力不能及于全国，而只能在地方区域内发生法律效力的规范性法律文件。在地方性法规中也应该对区域规划制定和实施的相关内容进行补充性规定。从区域规划和区域政策立法的角度来看，从中央到区域到地方主要应该包括三个层面的法律依据，这其中包括“城乡规划法”中关于区域规划的规定、各区域所在省份共同制定的区域性法规中对区域规划的规定以及区域内各个省份制定的地方性法规中对区域规划所做出的补充性规定。关于区域规划这三个层面的法律依据之间既有区别，又有联系。“城乡规划法”中关于区域规划的规定是国家层面的法律规定，它主要对区域行政主体编制的区域规划的性质、编制方式、有效时间和实施规则等内容进行规定，从大的方向上把握区域规划的主要方面。区域性法规中对区域规划的规定主要是对各区域的各种经济活动特别是区域规划的具体内容、形式和实施办法进行规定，这是区域规划各项活动开展的主要依据和依托。区域内各省份制定的地方性法规中对区域规划所做出的补充性规定则是主要对区域规划落实到本省份的具体运作方式进行规定，这一层次主要关注的是区域内不同省份对区域规划在本省省域范围内各项活动的开展所进行的规定。三个层面的法律法规之间相互补充、各有侧重，使得区域规划能够在从编制到实施的各个阶段上都具有法律依据。

[参考文献]

[1]张蕴岭，顾俊礼.西欧的区域发展[M].北京：中国展望出版社，1988.

[2]郝娟.英国城市规划法规体系口].城市规划汇刊，1994(4):59-63.

[3]毛其智.联邦德国的空间规划制度——旅德扎记[J].国外城市规划，1990(4):1-9.

[4]刘源、宋富田.国外国土规划概况及对我国的启示[J].国土经济，1996(4):1-4，64.

[5]欧共体官方出版局.欧洲联盟条约[M].苏明忠，译.北京：国际文化出版社，1999:56.

[6]欧共体官方出版局.欧洲共同体条约集[M].戴炳然，译.上海：复旦大学出版社，1993:106.

[7]李艳，陈雯.欧洲空间展望的简介与借鉴[J].国外城市规划，2004(3):33-36.

(责任编辑高文盛)