我国提高养老保险统筹层次的改革路径与发展方向探讨

张利军

摘要：目前我国部分省份实现了养老保险省级统筹，取得了一定的成效，呈现了一定的特点，但依然不规范，并面临深层次制度障碍：改革初期策略选择的后遗症；历史债务问题和空账运营的制度安排；分灶吃饭的财政体制及各级政府业已形成的利益格局。借鉴国外经验，养老保险应立法先行、确定时间表，通过合适的基金运作模式，建立各级政府的财政责任分担机制，实行养老保险的垂直管理和基金预算管理制度，按照“三步走”的战略，先实现省级统筹，然后建立全国统一预算、分省余缺调剂的方式，逐步过渡到全国统收统支的模式，这是适合目前我国现状和社会保障未来发展的战略选择。

关键词：省级统筹；垂直管理；责任分担；统收统支；全国统筹

中图分类号：A840.67文献标识码：A文章编号：1003-1502(2009)04-0073-05

养老保险的统筹层次问题，关系养老保险的跨地区转移和可持续发展，关系职工养老保障权益的实现和养老基金的安全，关系到全国统一的劳动力市场和各地区经济公平竞争环境的形成，一直为社会各界所广泛关注。2007年9月，原劳动和社会保障部提出要在两年内全国实现养老保险省级统筹。为全面调查了解养老保险统筹的现状，更好地参与当前的社会保险立法，切实推动统筹层次的提高，2008年1～9月，笔者所在的全国总工会保障部对浙江、陕西、上海、内蒙、宁夏、福建、广东等7个省市进行了调查研究，形成了关于养老保险统筹层次现状、改革路径和发展方向的系统思考。

一、我国养老保险统筹层次的基本状况

2007年，原劳动和社会保障部、财政部联合印发了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》(劳社部发[200733号)，明确了省级统筹标准。截至2008年底，全国已有北京、天津、吉林、黑龙江、上海、福建、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等17个省、自治区、直辖市实现了养老保险省级统筹，其他省份也在制定相关的政策措施，各地养老保险制度趋向统一，经办能力大幅提高，加上已实现省级统筹地区的先进经验，为今年内实现省级统筹创造了有利条件。

目前实现省级统筹的地区主要有以下几个特点：一是在省级范围内做到基本制度、缴费基数和比例、计发办法的统一。二是北京、上海、天津和陕西等4个省、直辖市实行统收统支模式，各市县征缴的基金直接归集到省级统一管理，并由省级统一实行社会化发放。三是新疆、宁夏等一些省区实行预算管理、两级调剂模式。四是陕西、吉林、黑龙江、上海、天津等5个省、直辖市养老保险经办机构实行了垂直管理。

二、提高养老保险统筹层次的问题与障碍

(一)实现养老保险省级统筹过程中遇到的问题

1部分实现省级统筹的省份基金的调剂力度明显不足，省一级的支付压力过大。一些实现了省级统筹的地方，基金的统筹和调剂主要在省一级，各市县的积极性调动不够，于是形成了企业依赖政府，市县依赖省级的现象，省级支付压力增大。加之一些市县在处理地方经济发展和社会保障的关系上，从地方利益出发，执行政策时存在随意性，千方百计帮助企业通过办理提前退休来解决下岗职工的安置矛盾，其结果是既破坏了养老政策的统一性，又增加了省级统筹基金的支付压力，影响了全省基金调剂功能的正常发挥。另外，实现省级统筹的省份仍存在空白点，还未实现全省范围的统筹。一些省份养老保险经办机构没有实行垂直管理，这与养老保险省级统筹存在矛盾。

2未实现省级统筹地区存在养老保险待遇和基金结余差异较大，统一缴费基数和缴费比例难的障碍。从调研的情况看，由于历史和现实的原因，大部分省份各市、县的平均工资不一，养老保险缴费基数和比例、计发标准差异较大，实现数字上缴费基数和计发标准的统一容易，但要考虑各地的具体情况，真正将差别很大的标准统一起来，势必产生缴费落差、待遇落差等现实问题。如广东省各市缴费基数和缴费比例存在较大的差异。缴费比例最低的为10％，如深圳、珠海、东莞、中山、佛山等；最高的22％，如湛江市。内蒙古自治区2006年职工社会平均工资最高的地区是鄂尔多斯市，为27074元，最低的兴安盟则为12351元，两者相差一倍多。以社会平均工资为基础的养老统筹基金的差距也在两倍以上。

3相当一部分省市对实现省级统筹心存疑虑。由于同一省内不同市、县之间的经济发展水平、赡养比例存在较大差异，与欠发达市、县相比，发达市、县基金总量大，存量也大，基金确保发放的时间长，发达市、县认为实现省级统筹对本地区职工不利。发达市、县的积极性不足对省级统筹的改革造成了极大的阻力。同时，一些省担心在“分灶吃饭”的财政体制下，实行省级统筹会加重省级财政资金的压力，而市、县政府将会甩包袱、责任弱化；市、县政府将缺乏对养老保险扩面、征收和投入的积极性；解决一些市、县存在的应参保未参保问题、企业欠费问题、企业改制中的养老保险问题等大量历史遗留问题将十分棘手等。

(二)实现养老保险省级统筹面临一些深层的制度障碍

1改革初期策略选择上统放不分所造成的后遗症影响巨大。养老保险制度改革初期，在具体改革方案设计上，中央赋予地方政府较大的自主权，结果导致全国产生了上百种改革方案，强化了低层次的养老统筹。虽然在改革进入中期之后，中央政府大力介入并制定有关养老保险方面的改革方针乃至具体实施方案，但不同地区在养老保险历史债务、经济水平、人口结构方面的巨大差距，以及业已形成的中央、地方、企业、个人等不同的利益格局，严重制约了统筹层次的提高。

2养老保险历史债务问题直接影响统筹层次的提高。1995年开始，我国从传统的现收现付制一步跨入到全新的部分积累制模式，这是在部分退休职工单位养老保障还未转化成社会统筹、中老年职工养老金历史欠账还未找到有效化解办法的条件下过渡的。由此，制度的转型造成了养老保险的巨额历史债务，不得不采取个人账户空账的方式来维持养老保险基金的当期发放。截至2007年底，个人账户空账近1万亿元，而且每年以1000多亿元的规模继续扩大。从目前来看，养老保险的隐性债务应在8万亿元左右。可以判断的是，在近一二十年内，养老保险的主要支付对象是在过去制度下已经退休的“老人”和在过去制度下已经积累了大部分养老金即将退休的“中年人”，对这些人的支付大部分是偿还历史债务。实行省级统筹之后，所有历史债务问题都要上交，市、县政府完全将包袱甩给省级政府，部分省级政府将面临较大的压力。例如历史包袱比较重的东北三省，还有广东、山东等大省，养老金的历史债务均超过几千亿元。

3分灶吃饭的财政体制及各级政府业已形成的利益格局影响统筹责任的实现。我国改革开放三十年来，逐步形成“划分收支、分级包干”的财政管理体制。这种财政管理体制在我国养老保险格局上的反映就

是：在一个统筹范围内，养老保险基金收支平衡以及确保养老金按时足额发放的任务主要由与该统筹范围相对应的某一级地方政府负责。当统筹范围内基金出现入不敷出时，由当地财政负责兜底。实行省级统筹后，势必出现省财政与市、县财政责任难以划分，省级统筹能力不强的问题，也会出现名统实分的状况。这种“分灶吃饭”的财政体制极易产生地方利益主义和依赖思想，部分市、县政府不愿意加大财政投入，省级财政被迫应对养老金的当期发放，压力倍增，从而对省级统筹态度消极。

三、提高养老保险统筹层次的基本思路及对策建议

(一)基本思路

首先，借鉴国外经验，明确提高养老保险统筹层次的方向是实行全国统筹，并将其写入正在制定之中的《社会保险法》。

世界上建立现代社会保障的国家基本上都是中央统筹，无论是三方共同负担型养老保障模式(德、美、日等)，国家负担型养老保障模式(瑞典等)，企业、个人负担型养老保障模式(新加坡等)，还是个人负担型养老保障模式(智利)，均不存在养老保险统筹层次问题，均由中央政府或其授权管理的机构来统一、集中管理和运营。大多数养老金或退休金业务都由各种半独立性的机构负责，但均受政府的监督，养老保障支出依法由政府集中安排。在这些国家，尽管具体管理养老保障项目的机构很多，既有政府机构(中央的和地方的)，也有民间团体和私人企业，但从总的倾向上看，养老保险是由中央政府集中管理的。以法国为例。在养老保险的制度上，中国与法国有很大的相似之处，都存在着大量的有不同覆盖对象、不同缴费水平、不同待遇水平的多样性的养老保险制度，而没有建立起统一的养老保险制度。但即使如此，法国依然建立了中央统一的基金征缴、管理机构。在基金征收上，全国高度集中，强制实施。在基金管理上，由独立于国家之外的带有私营性质的公益部门养老保险全国基金会进行经营，实行收支两个机构、两条线管理，各司其职，互相监督和制约。基金会采取理事会的管理形式，工会和雇主委员会联合组成理事会共同管理。这对中国有很大的借鉴意义。可见不论养老保险由私营机构还是公立机构来进行管理，实行全国统筹是养老保险的最终选择。我国建国之初实行的劳动保险制度也是实行全国统筹。

全国统筹的主要涵义是：基本养老保险制度统一，缴费基数和比例统一，基本养老金计发办法和统筹项目统一，基金全国统一调度使用，统一编制和实施基本养老保险基金收支预算并明确各级政府的责任，业务规程统一。其中，基金统收统支是核心内容。它要求在全国范围内统一调度和使用基金，统一编制基金收支预算，明确各级政府的责任，各级政府严格按照批准的基金收支预算执行。

从客观条件看，我国的财政收入每年以1万亿元左右的规模增长，今年有望突破6万亿元，以我国目前的财力完全有能力通过对某些地区的补贴来实现全国统筹，并不像人们想象的那么艰难。目前，我国的养老保险名义上是地方政府分散决策，各自对本地区的养老保险计划负全责，但事实上1998年实行确保养老金发放后，地方养老保险在资金出现缺口时就要求上级政府予以补助，将地方负责制演变成为中央政府财政兜底制，这一问题早就显性化了。从1998年算起，预计到今年年底，中央财政支付养老保险专项补助金将超过5700亿元，而地方不足千亿。实行全国统筹后，就可以充分明确中央政府承担养老保险的最后“兜底”责任，进而增强人们在养老保险上的预期和信心，增强人们对于政府的信任和支持。在即将出台的《社会保险法(草案)》中，明确了养老保险实行省级统筹，并逐步向全国统筹过渡，这就从立法上积极稳妥地保证了养老保险全国统筹的实现。

其次，要明确提出实行全国统筹的时间表，实施“三步走”战略。

实现全国统筹不能一蹴而就，存在许多现实的障碍。本着积极稳妥的考虑，国家必须下决心于2009年底前基本实现省级统筹。省级统筹的实现不仅为全国统筹打下基础，而且将提供必要的经验。在此基础上，再用3年的时间即本届政府届满之时，到2012年底前全面实现全国统筹。据测算，基础养老金全国统筹，可以使全国企业和职工个人总和平均费率比现行实际费率低1个百分点。在由省级统筹向全国统筹迈进的过程中，如果消极等待“条件成熟”，实现全国统筹将遥遥无期。因此，应按照三步走的战略来实现养老保险全国统筹：第一步应实现省级统筹采用统收统支的完全统筹模式，在全省范围内统一调度和使用基金，统一编制基金收支预算，明确各级政府的责任，各级政府严格按照批准的基金收支预算执行。第二步应建立全国统一预算和全国养老保险调剂金制度，采用分省征收、发放，余缺调剂的方式，建立科学规范的养老保险转移支付体系，科学划分中央和地方政府的财权、事权。第三步过渡到全国统收统支的模式，在全国范围内统一调度和使用基金，统一编制基金收支预算，明确各级政府的责任，真正实现全国统筹。

最后，由两种养老保险统筹基金运作模式逐步规范为统一的统收统支模式。

上文已经提到，实施“三步走”战略的第一步是实现省级统筹采用统收统支的完全统筹模式，在全省范围内统一调度和使用基金，统一编制基金收支预算，明确各级政府的责任，各级政府严格按照批准的基金收支预算执行。这里牵涉—个基金运作模式的问题，这是提高统筹层次面临的一个核心问题。2007年原劳动和社会保障部、财政部联合发布的《企业职工养老保险省级统筹标准》规定：“基本养老保险基金由省级统一调度使用，实行统收统支，由省级直接管理。现阶段，也可采取省级统一核算、省和地(市)两级调剂，结余基金由省级授权地(市)、县管理的方式，其中，中央财政、省级财政补助资金和上解的调剂金由省级统一调剂使用。”按照这个文件，实际上是国家承认了省级统筹的两种资金运作模式：第一种是统收统支的资金运作模式，全面实行统收统支统管模式的省级统筹。统一全省养老保险费基和费率，统一全省经办，集中管理全省养老保险数据，转移接续办法随之加以调整，从根本上解决上解调剂问题。第二种是保持目前分级征收养老保险费的模式，按基金需要或一定比例上解调剂金。省级通过实行统一的基金预算管理，提高省级调剂的比例，地市一级应在全市范围内实行统收统支的基金管理模式。在各市统收统支的基础上，通过省级调剂保证困难地区基本养老金的支付，平衡全省养老保险基金的收支缺口。

分析两种资金运作模式，统收统支的资金运作模式增加了省级统筹的权威性，更接近于大数法则，省级统筹处于绝对的主动地位，是比较理想的基金运作模式。但是，就当前大部分省的情况来看，有两个问题需要加以配套解决：一是与之相适应的基金收支管理机构垂直管理问题。不管养老保险费由社保机构征收，还是由税务部门代收，均需要实现垂直管理。二是市、县政府责任问题。如果在资金并不充裕的情况下实行省

级统收统支，免除市、县政府调整财政支出结构的责任，全省养老金的发放缺口全部依靠调整省级财政支出结构来解决，目前的省级财政无力承担。而基金分级征收，上解调剂金的做法，从社会保险的一般原则来讲，较统收统支模式同大数法则的差距更大，而且仍然没有完全摆脱分灶吃饭财政体制的影响。但不需要对目前管理体制和工作体制进行伤筋动骨的改变，减少了改革成本，强调市、县政府的责任，分散了基金的风险和省级财政的压力，通过完善制度提高基金上解力度，强化了保证措施，实行起来更加容易，而且应该承认，它也是一种历史进步。但放在实现全国统筹的层次去考虑，建议在采取一定配套措施情况下，目前已经实行这种余缺调剂模式的省份，应尽快向统收统支的模式转化。

(二)配套措施

将目前养老保险以市、县统筹提升为省级，然后由省级进一步提升至全国统筹，需要制定和完善一系列配套的措施与手段。

1理顺管理体制，尽快实行经办机构垂直管理。养老保险基金的管理要通过集中管理取代分散管理、用垂直管理取代属地管理。在实行省级统筹时，养老保险经办机构要在全省范围内实行垂直管理，全省建立一个养老保险事务管理服务中心，各市县设立派出机构。全省经办机构的编制、人员统一由省级政府核定，日常工作经费统一由省财政列支，由省里实行“人、财、事”的统一管理，不受地方政府管辖。通过强有力的组织保证，对养老保险基金的收缴、支付、使用等环节实施全面统一的管理。

2建立科学合理的中央和地方各级政府责任分担和激励约束机制。从一些省份实行省级统筹的经验来看，可以采取专项预算管理、定额补助、自求平衡、财政兜底的办法，分清各级政府的责任，避免下级政府对上级政府的过度依赖。地方养老保险经办机构根据预算确定的征收额征缴养老保险费，并全部上缴至中央养老保险经办机构，中央养老保险经办机构再根据预算支出额将资金分配到各地。地方政府的责任是在未能完成预算计划时补贴所发生的缺口，确保按时足额发放；中央政府的责任是承担养老金确保发放的“兜底”责任。同时，职工退休的审批和管理，养老保险基金的安全、完整，离退休人员的管理和养老金的发放，也都需要地方政府做大量工作。

3规范和统一基金管理模式。建议国家明确规定省级统筹采用统收统支的完全统筹模式，由省级政府统一编制和实施基本养老保险基金预算，强化省政府与各市、县政府在养老保险收支管理中的责任，将养老保险基金预算执行情况纳入地方政府年度综合考核中，与政府主要领导人工作业绩、奖励晋升等挂钩。基金预算一经通过，原则上不得调整，各地必须严格执行；确需调整预算的，要严格按规定的程序进行，以提高省级统筹基金预算的执行力和约束力。

4积极稳妥地清偿养老保险历史隐性债务并做实个人账户。隐性负债是个人账户空账的根源，因此须双管齐下，对解决以上两个问题同时做出规范的制度安排。据权威部门测算，我国养老保险隐性负债约8万亿元，按照现行养老保险的筹资状况，约4万亿元可以通过现有的社会统筹解决，剩余的4万亿元才是真正的“缺口”。基于中央和地方所承担的不同历史责任，其中由中央政府承担2.5万亿，地方政府为1.5万亿，到2033年前付清，中央政府每年偿还约为1000亿，完全可以承受。借鉴国外经验，首先应通过政府发行“认可债券”一次性清算我国的养老保险隐性负债，明确债权债务关系，然后再采取划拨国有资产，国企分红，发行长期国债，征收遗产税、消费税、个人所得税、利息税等特种税等措施，多渠道筹资逐步予以偿还。同时，在11个省做实个人账户试点的基础上，扩大资金来源，加快做实个人账户步伐。

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责任编辑王之刚