货币型补贴与实物型补贴公共住房政策比较

唐燕云　陈方正

内容摘要 就补贴形式而言,公共住房政策可以分为货币型补贴与实物型补贴两种。借助过滤理论,通过对两类政策的作用机理和收效进行定性分析,可以得出货币型补贴较实物型补贴成本低、选择自由度大、符合市场运作机制、效益高的结论。结合我国国情,当下的燃眉之急是通过实物型补贴保证充足的公房房源;在时机成熟时,方能逐步转向以货币型补贴为主的住房保障政策体系。

关 键 词 公共住房政策 过滤理论 货币型补贴 实物型补贴

作者 1唐燕云,中国地质大学地球科学与资源学院博士生。(北京:100083)2陈方正,同济大学经济与管理学院教授、博士生导师。(上海:200092)

公共住房是为了解决中低收入阶层居民的居住问题,由政府直接投资建造、购买,或由政府以一定方式对建房机构提供补助、由建房机构建设,并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房。截至目前,国际上较为流行的公共住房政策共有四种,第一种是政府直接投资建设公共住房,出租给特定的住房需求者;第二种是政府通过向房地产开发商提供低息贷款或减免地价款等措施,激励其兴建较低等级的住房,并以低价出租或出售,俗称“补砖头”;第三种是房租补贴政策,即政府直接向低收入家庭发放住房补贴或房租补贴,提高其住房支付能力,由其到市场上购买或租赁房屋,以解决住房困难问题,俗称“补人头”;第四种是政府以优惠贷款贴息、减税等办法间接参与住房供应。

在我国,现行低收入阶层住房保障政策主要是指前三种,分别以实物配给型廉租住房、经济适用房或经济租赁房,以及货币补贴型廉租住房为代表。这些住房补贴利弊何在?行政和市场的机制何能?在住房“过滤”的作用下如何最大可能地保障低收入阶层的住房需求?

住房“过滤”研究

过滤理论最早的研究者是美国学者Burgess,1925 年他在对芝加哥的住宅区位格局进行观察后宣称:城市增长的典型过程是通过中央商业区向外辐射扩展的一系列同心圆来实现的,收入较高的家庭往往住在离市中心较远、较新的住宅中,从前的住宅则“过滤”给那些收入较低的家庭居住,依此类推,直到市中心那些最陈旧的住房由于最贫穷的家庭向外迁移到稍新一点的住宅中而被腾空,最后由中央商业区所取代。然而,这种同心圆结构在现实中很少发生,按照Burgess提出的过滤理论制定的住房政策被证明是很难行通的。

可以说,在20世纪60年代之前,人们对住房现象的理解一直是模糊的。直到1960年Lowry对过滤现象作了概念性的解释之后,人们才对其有了全新的理解。他指出过滤的主体是住房而非各收入阶层,过滤产生的原因在于住房的老化和新建,简而言之,住房过滤就是住房在其生命周期内的价值变化而非由房客的收入提高所致。过滤理论从此不再限于描述城市格局和住宅区位,它可以对住房市场的经济运行链条进行模拟分析,特别是从住房和收入两个等级来研究住房市场。自20世纪70年代以来,随着相关住房市场模型的应用,过滤理论逐渐从定性渗入到定量层面,并被广泛采用,住房自然过滤与住房政策引导的作用相叠加。

为了简化对问题的分析,笔者将城市住房市场按住房质量等级,仅划分为低等级和高等级两个子市场,假设初始住房市场处于供求平衡状态。在高等级市场中,开发商建造高等级住房,住房存量增大,若高收入阶层住房需求不变,则该子市场租售价格下降,引起住房维修花费相应减少,住房质量下降,一部分高等级住房会加速“过滤”到低等市场,低等级住房存量增大,这样低收入阶层就可以租购更多住房。长期而言,在完全市场化的条件下,低收入阶层的住房消费水平似乎能得到提高。但现实中,市场里一部分低质量住房因过于破旧需要拆毁,同时高等级市场中的开发商,由于房价水平下降等因素,建房积极性减弱,“过滤”下来的住房便减少,低收入者又将面临住房消费不足。最终整个住房市场的供求将回归初始均衡状态。从上述推演可知,完全依赖市场作用,并不能有效解决低收入阶层住房消费难以满足的问题,住房政策必须介入。

实物配给政策

实物配给政策按照房源可以细分为政府出资直接建造、政府出资购买、“补砖头”等。这里先假设当低等级住房短缺时,由政府出资兴建公共住房。这样,一部分低收入者可以在短期内住上合适的住房。根据过滤理论,该政策同时会引发高等级住房子市场的联动变化。这是因为该政策相当于将申请居住公共住房的那部分低收入者,从低等级市场中抽出,导致低等级市场中住房需求下降,从而房价水平也将下降,开发商建造低等级住房的积极性会被打消,住房供应进一步下降。而那些本应“过滤”下来的高等级住房,由于其价格相对于低等级市场偏高,往往不能被正常“过滤”,致使高等级住房存量增多。高等级住房主人由于找不到下家转让自己的旧房,无法回笼资金,购房能力减弱,从而致使高等级市场租售价格下降,建造高等级住房的开发商的积极性也将被打消,最终整个住房建设趋于停滞。

至于“补砖头”政策,开发商接受补贴兴建低等级住房是一种市场行为,政策实施后,低等级市场的住房供应增加,租售价格下降,可以有效弥补低收入阶层的住房短缺。但对高等级住房市场而言,与政府出资兴建公共住房政策类似,其将因为低等级市场房价下降,住房不能正常“过滤”,导致整个住房市场开发商的建房热情减弱,住房建设陷入僵局。

可见,实物型住房补贴政策的实施效果是:1.在城镇住房特别是适合于最低收入者租金支付能力的住房极度缺乏时,能够很快见效,并可以平抑市场房价的高涨。2.政府出资建设并向低收入者提供住房,不利于鼓励民间房地产公司和其他组织参与低等级住房的建设或改造,还会削减高等级住房发展商的投资机会,产生“挤出效应”。这样一来,住房供应链条的连续性就会被打破,整个住房市场的运行效率也会降低,且不利于提升其他阶层的住房消费水平。3.无论是政府出资收购住房,还是政府出资建设廉租住房,成本都由政府支付,还要建立专门的机构,配备合格的人员安排设计和施工,建成之后还要负责日常维护和管理。相比之下,政府在实施“补砖头”政策时的负担要小得多。但是,如果考虑到出租与出售两种方式,则前者比后者的成本要小,因为出售意味着政府产权的流失,公房数量仍然不会增长。4.国外的经验表明:政府在制订公共住房建设计划时,容易陷入盲目境地,很难满足低收入家庭各种不同类型的居住要求。随着经济的发展,这些新房往往还未到生命周期就很快过时,由于不能再向下“过滤”,很可能提前拆毁或挪作它用。20世纪50年代后期,很多发达国家在战后建设的社会住房由于规划、设计和建造方面的原因,很大一部分变成了贫民窟,不得不进行大规模的清除,造成了极大的资源浪费。另外,因房租水平降低,房主无法继续出租住房获利,当租金收入不足以支付可变成本,以及土地价值少于拆迁成本时,就会导致区域性的住房弃置,相应的结果就是城区衰退,带来灾害、治安等隐患。

货币补贴政策

货币补贴政策实施后,低收入阶层的支付能力和住房消费水平提高,一些低收入者甚至可以提前入住“过滤”下来的高等级旧房,这相当于低等级住房供给面进一步扩大。同时,租售价格水平的下降,引发住房消费进一步增加,反过来又使得低等级住房市场的价格上涨。而在高等级市场,住房存量减少,房价水平上涨,这直接刺激开发商在各等级市场中兴建住房,带动社会经济发展。

可见,货币型住房补贴政策的实施效果是:1.在市场机制的框架内,可以提高低收入阶层的住房支付能力和住房消费水平,通过加速“过滤”,充分利用社会上闲散的住房资源。同时,由于低等级住房价格水平提高,房主可拿出一部分收入维护住房,在一定程度上避免了弃置现象。2.免去了房屋兴建和后续过程中的土地、维护等相关费用,政府支出成本较实物补贴政策大大降低。3.保证了住房供应链条的连续性,且由于房价普遍上涨,可以刺激开发商兴建各等级住房,拉动经济增长。4.直接补贴需求方,低收入者可以自发到市场中求租(购)自己偏好的住房,较实物型配给政策更自由。5.但也应看到,在市场中,低收入者有时会租购不到合适的住房。这就是说,采取货币补贴的保障方式还要具备某些基本的先决条件。首先,当地必须已经积累了足够的价格低廉的空置房屋。其次,低收入家庭往往身处信息不完全市场,中介市场也不完善,因此政府有责任向其提供信息,帮助他们寻找合适的房屋。再次,政府要有能力维护市场秩序,除了要防止私人房主哄抬价格、敲诈勒索之外,还要防止他们因贪婪上涨的房价而违章建设不符合标准、容积率过高的简陋房屋。

正确看待实物型补贴与货币型补贴

从保持住房过滤市场畅通的角度上讲,较之于实物型补贴,货币型补贴更切合市场运作机制,有利于激励各等级住房开发商的积极性,政府负担的成本更小,受保家庭的租售选择更自由,补贴效率更高,且更能促进国民经济持续增长,似乎是理想的住房保障政策。但是,为了确保这种看似“完美”的政策有的放矢,正如前文所言,首先得有一系列完善的先决条件,即有一个以充足的房源(尤其是低等级房源)、充分的购买力和完备的信息为特征的住房市场。

这就需要我们用发展的眼光看待上述两种补贴方式。对于一个有志于解决低收入家庭住房问题的政府而言,它首先需要保证市面上有充足的公房或价格合理(指低收入家庭消费得起)的私房。事实上,在海外,廉租住房实物仍然是住房保障的重要甚至主要形式,即便是发达国家,至今也基本保持着相当数量的公共住房供廉价出租:比利时7%(1998)、法国18%(1996)、德国9%(1998)、英国20%(1998)、瑞典23%(1995)、荷兰6%(1999)、日本6.8%(1998)。因此,在起步阶段,由政府直接出资兴建一批公共住房就成为不可避免的任务。当然,只要合乎要求,政府出资购买或者以补贴和优惠形式鼓励开发商建造低等级住房也是可行的,此处的关键是保证政府拥有产权,这也是近年来有关经济适用房“租售并举”谏言的意义所在。这个时期的住房保障政策,不言而喻地应以实物配给为主。等到低等级住房数量充裕了,有关配套市场的运作灵活开放了,再慢慢地转向房租补贴,政府可以相对放开权限交由市场机制处理,充分利用存量住房的吸纳作用,降低补贴成本,货币型补贴也就水到渠成。

在我国,低等级住房市场目前具备如下三大特点:

其一,中小套型住房奇缺。一方面,从20世纪90年代末开始,我国绝大多数城市的中小套型公房建设基本停滞,没有新增房源。为了适应旧城改造的需求,又拆除了大量中小套型的旧(公)房,代之以中大套型的商品住房,平均套型面积从2001年的80多平方米,增加到2006年的130多平方米。与此同时,自诞生之日起便褒贬不一的经济适用房,其建设量不仅逐年减少,而且给了寻租者不少可乘之机,近年来有关超大型保障性住房的报道屡见不鲜,就是很好的例证。另一方面,随着城市化进程的加速和“夹心层”的壮大,对中小套型住房的需求可谓扶摇直上。上述因素综合作用的结果,就是中小套型住房的供给缺口日益拉大。

其二,中小套型住房租金上涨迅猛。据统计,我国城市2001年商品住宅每平方米售价为2017元,2006年提高到3119元,5年内平均增幅高达9%,租金亦随之水涨船高。尤其是在流动人口广泛的大城市,中小套型住房奇缺进一步加剧了租金的上升。可以预见,我国城市住房租售价格不断攀升的局面,短期内不会有大的改善,高房价是最大的瓶颈。

其三,从实践情况来看,先行实施租金补贴的城市成效差强人意。一些住房保障起步早的城市,在过去几年的实践中,已经实行以租赁补贴为主的办法。但实际上,由于中小套型住房奇缺和租金快速上升,所发补贴租不到、也租不起房,绝大部分只能被受益人用于一般性的生活消费。有些城市试图用租赁合同作为领取补贴的前提,以保证补贴用于实际租赁,但虚假合同盛行,防不胜防,只能听之任之。政府花费了宝贵的资金,但住房保障的目的并没能真正达到。

其四,廉租房或经济适用房目前大多集中于旧城区或城乡结合部,配套不完善,具有低收入阶层的整体特征,形成社区阶层分化。如果此居住形态长期固化,不利于社会的整合。

上述四个特点表明,中低等级住房存量不足是眼下的突出困难,我国目前还不具备实行以货币型补贴为主的公共住房政策的前提。在当前的国情下,如果贸然实施以货币补贴为主的保障体制,不仅将增大租金补贴水平和政府负担的不确定性,而且会对城市低收入家庭租购住房构成极大的威胁。因此,尽管公房建设已开启多年,对绝大部分城市而言,仍然不能忽视建设和购买公共住房。同时,在管理制度设计上应该注重创新,不能遁入旧公房制度的翻版。待到时机成熟,公共住房政策可以考虑逐渐过渡到货币补贴。当然,对于极少数的城市,质量尚好的存量旧(公)房所占比重不低,租金也相对稳定,可以率先尝试以货币补贴为主的方式。但即便在这些城市,由于住房二级市场没有充分放开,往往致使旧房无法顺利流转。因此,对于解决这些城市的低收入阶层房源短缺问题,应首先考虑充分开放二级市场,利用市场机制解决问题;长远来看,最终应该普遍转向低成本、高效率的货币型补贴。此外,各种住房信贷、税制上的财政优惠政策也应该配套地积极发挥作用。

参考书目:

<1> 宋博通. 三种典型住房补贴政策的“过滤”研究. 城乡建设. 2002(8).

<2> 黄征学. 经济适用房的政策效应分析. 经济科学,2004(3).

<3> 卢有杰. 全面分析城镇住房保障制度. 住宅与房地产业,2004(4).

<4> 张艳红. 论经济适用房与廉租房的统一发展. 昆明理工大学(企业管理专业)硕士论文, 2007:34.

<5> 张泓铭. 廉租房制度的实物指向不能含糊. 中国房地产,2008(2).

<6> 刘颖. 中国廉租住房制度创新的经济学分析. 上海:上海人民出版社,2007.

编辑阮子瑗