从汶川大地震考察政府危机管理体系建设

内容摘要 面对汶川大地震,中国政府迅速启动应急预案,通过成功的危机管理,把损失降到了最低。从此次危机管理可见,我国危机管理体系建设得到了大力推进,但仍有不少亟待完善和健全的地方。我们要认真总结此次危机管理过程的经验教训,进一步改进和完善我国政府的危机管理体系。

关 键 词 汶川大地震 危机管理体系 军队 协调机制

作者 袁兴金,上海财经大学人文学院博士生,中国人民解放军第四一一医院政委。(上海:200433)

人类文明史,就是一段不断应对并战胜各种挑战和危机的历史。面对2008年汶川大地震,中国政府迅速启动应急预案,通过成功的危机管理,把损失降到了最低。但此次危机管理仍有不少亟待完善和健全的地方。以实事求是的态度,认真总结其经验教训,对于进一步提高我国政府的危机管理能力,完善我国的危机管理体系,做好应对重大突发事件工作,具有重要的现实意义。

抗震救灾中政府危机管理体系评估

危机管理体系是指应对突发公共事件时的组织、制度、行为、资源等相关应急要素及要素间关系的总和。只有建立比较完善的危机管理体系,才能使得危机管理的各个环节作出快速、高效、有序的反应,降低突发公共事件的破坏力,或减少突发公共事件的负面影响。

这次汶川大地震,没有预兆、没有预警、没有任何准备,具有很强的突发性、急迫性和挑战性。灾情发生后,灾区网络瘫痪、信息阻断,灾情不明、环境不清、道路不通、任务不详;全国各地几十万救援大军和志愿者,从四面八方采取多种方式,进入不足10万平方公里的重灾区。如何将这些规模庞大、系统多元的救援力量统筹兼顾地筹划好、使用好、保障好,充分发挥多种救援力量的最大效能,最大限度地提高救治效益,都将考验政府的危机管理能力和平时危机管理体系建设的成效。

一、政府的组织指挥协调是关键

地震发生后,中国政府迅速启动危机管理预案,建立全方位的立体指挥体系,统一指挥调控救灾行动,使政府危机管理能力在抗震救灾中经受住了考验。

第一,迅即建立指挥协调机制。地震发生2小时后,国务院抗震救灾总指挥温家宝就乘专机赶赴四川灾区指导救灾工作。当天晚上11点40分在地震灾区都江堰临时搭起的帐篷内,温家宝主持召开了国务院抗震救灾指挥部会议,分析形势,部署工作。国务院抗震救灾指挥部设立了8个工作组,由有关部门、军队、武警部队和地方党委、政府主要负责人参加,成为抗击特大地震灾害的前方指挥中枢。从一开始成立,指挥部就建立了高效运转的机制。飞机、帐篷、列车,随时可能成为指挥部开会的地点,指挥部组成人员及时通报各方面情况,并就抗震救灾形势作出研判,对工作作出新的决策和部署。

第二,及时发布各种信息。地震发生后20分钟左右,有关震情的权威信息便在官方网站发布。从5月13日开始,国务院新闻办公室每天下午都召开新闻发布会,邀请有关部门的权威发言人,发布抗震救灾的各方面信息,并坦诚接受中外记者提问。军方将领更是首度出席新闻发布会,直面中外媒体。此外,四川等受灾省份也每天下午定时召开新闻发布会,向社会公布最新信息。政府及时、透明地发布权威信息,让人民群众和国际社会了解地震真相、了解抗震救灾的最新进展,获得了国内外社会各界的理解、同情和支持。

第三,准确把握救灾工作重心。回顾抗震救灾过程,指挥部把早期的工作重心放在第一时间到达重灾区、不怕艰难险阻抢救灾民生命上。震后仅1个多小时,新华社就播发了胡锦涛总书记的重要指示:“尽快抢救伤员,保证灾区人民生命安全。”随着灾情和救灾进程的变化,指挥部把后期的工作重心放在加强对灾区的保障和卫生防疫及心理救助上。由于工作重心转换及时,政府从宏观和全局上掌控了抗震救灾工作的主动权。

第四,灵活运用各种指挥方式。地震发生后,在通信中断、网络瘫痪、点多线长、部署分散、灾情多变的情况下,抗震救灾指挥部想方设法,灵活运用集中指挥、分散指挥、定点指挥和委托式指挥相结合的办法,对救灾部队实施全方位、全过程不间断的指挥调控,确保了各项救援行动有序有力有效地进行。

二、充分发挥联合保障优势,系统构建通专结合、军民一体的区域保障体系

此次抗震救灾,大多数救援人员和部队从外区紧急入川,远离基地保障依托,人员地形生疏,灾区环境险恶,生活条件艰苦,加之力量多元、部队众多,从指挥调控到生活保障,从紧急救治到伤员后送,都面临诸多难以想象的困难和严峻挑战。

在严峻的保障形势下,政府着眼整体筹划、立足自我保障、依托区域保障、多种方式持续保障,确保了第一时间紧急救治任务的完成。一是立足自我保障。救援人员按照第一时间到达并能迅即展开救援的原则,迅速完成了赴川抗震救灾人员的准备,做到要素齐全、结构合理、数量充足、实用适用。各部队赴川卫勤分队还携带了大米、面粉等主食口粮,为进入灾区后的自我保障做好充分准备。二是充分依托区域保障。灾情发生后,抗震救灾总指挥部命令四川省和所在战区部队充分发挥优势,整体筹划,在主要受灾方向、在灾民最集中的地方、在伤员最多的村寨迅速开设野战医院和靠前展开兵站线,对所在区域救灾部队和灾民实施保障;在重要交通干线、主要交通枢纽、主要救援部队必经之地迅速开设了野战加油站,对救援车辆装备实施油料补给;有关部门在野战兵站空档地带或车辆无法进入的地区,就近开设军供站、供水站、淋浴站,对救援部队和灾民实施就近支前保障。三是采取多种方式持续保障。救灾保障需求大,供求矛盾突出。各级政府迅即反应,动用一切可以利用的资源,疏通一切可以利用的渠道,通过一切可以利用的关系,想方设法建立并形成了“市场筹措、单位代供、适时前送、军供站支援”的物资筹供体系,确保各项保障衔接紧、不间断,为灾区群众和救灾人员提供了强有力的后勤保障。

三、充分依靠广大人民群众,形成了政府、军队、社会三位一体的危机管理体系

正如中国革命战争的胜利是“人民用小推车推出来”的一样,此次抗震救灾也是一场雄壮的“人民战争”。地震发生后,13亿中国人民纷纷伸出援手,有人出人、有物出物、有钱出钱,在人力、物力、财力和精神上成为灾区人民和救援人员的坚强后盾。据民政部第135号公告,截至2009年2月28日,全国共接收国内外社会各界捐赠款物达760.22亿元,其中“特殊党费”97.30亿元,其他捐款555.82亿元,物资折价107.10亿元。[1]

尤其值得一提的是,在这次大规模抗震救灾中,中国的志愿者集体亮相,发挥了重大作用。例如,震后第二天,即5月14日下午3时,江苏民营企业家陈光标带领的由120人和60台工程机械组成的抢险突击队,从江苏、安徽日夜兼程,几乎与军队同时到达了灾区;而14日凌晨,山东莒县的10位农民,开着一辆农用三轮车,颠簸了四天三夜,走了3000余公里,终于抵达四川参加抗震救灾;后来,还有许多年轻的大学生、专业人员也作为志愿者来到灾区,为灾区人民提供疫病防治、心理援助等服务。

20多万不计名利的志愿者,从全国各地赶到灾区,帮助政府和军队搬运物资、清理废墟、搭建帐篷、防治疫病、抚慰灾民,成为政府和军队专业救援之外的“第三种力量”[2],为抗震救灾作出了重大贡献,以至于有人说,2008年是中国的“志愿者元年”。

改进和完善我国政府的危机管理体系

随着经济全球化、社会信息化的发展,各种安全威胁相互交织,救灾、反恐、处突、维稳等多样化的政府危机管理任务日益增多、渐趋复杂。加强危机管理体系建设,做好重大突发事件的预防应对工作,已成为当前和今后我国必须着力解决好的重大问题。而此次汶川大地震的危机管理过程,也暴露了我国政府危机管理体系存在的一些漏洞和不足,值得我们认真总结反思。政府在危机管理体系建设中要注重整体性建设,重点把握和处理好几个关系。

一、处理好危机管理体系建设与行政管理创新的关系

把危机管理体系建设与加快推进政府管理创新结合起来,就是寓危机管理于服务型政府建设,在管理和服务发生中断的情况下,通过危机管理体系建设实现政府日常工作与危机管理的有效衔接,提高政府适应外部环境突变的能力。这既符合危机管理的内在规律,又适应行政管理的创新要求,有助于全面提高政府机关的行政效能。

首先,要进一步完善组织指挥协调机制。这次抗震救灾告诉我们,任何救灾行动,指挥是关键。要赢得救灾胜利,就要优化指挥结构。这个机构应当涵盖有关部门(包括部队),吸收主要专业人员参加,做到人员精干、素质过硬、职责明确、要素齐全,在政府的领导指挥下具有独立的决策权、指挥权和完成任务的能力。要进一步理顺指挥和救援关系,明确职责、权力、任务,建立顺畅高效、统一精干、强大有力的综合性危机管理体系,确保综合性危机管理协调统一、行动步调一致、救援有序有效。

其次,大力健全危机预测预警机制和信息采集机制。及时全面掌握信息,是政府进行危机管理的关键所在。一方面,各地区、各部门要针对各种可能发生的突发公共事件,完善预测预警机制,建立预测预警系统,及早开展风险分析,努力做到早发现、早报告、早处置。另一方面,在事前建立面广、准确、专业的信息采集机制,可以保证突发事件发生后,政府有足够的方法手段掌握突发事件信息,保障信息渠道畅通,为政府的危机管理决策提供信息支持。比如:灾害类型、破坏状况、伤亡人数、救援计划、完成任务及发展趋势、救灾力量现状;灾区地形、道路、天候等等,这些都是政府在危机管理决策时必需的重要信息。

二、把握好平时训练预案与提高实际救灾能力的关系

灾害救援是一种紧急突发行动,首先要拟制好应急预案,方能沉着应对突发灾害和危机。汶川抗震救灾的经验告诉我们,救援有据、有序、有力,关键是有一套“拿起来就能用、照着就能做”的救灾应急预案体系。

首先,要分类编制好各种应急预案。预有多案准备,依案依情实施,才能做出快速灵敏的反应。多样化救灾行动形态各异,无论是承担任务,还是处置程序,各项预案都不尽相同。如这次抗震救灾任务,有一线紧急救治、灾后卫生防疫、心理危机干预、后方医院收治、对口帮带支援等多项任务,既不同于抗洪抢险,又不同于突发疫情快速侦检、快速救治等任务。为此,要加强多样化救灾行动预想、预判、预设,分层次、分类别编制好详细完善的总体预案、专项预案和配套预案。在预案中,既要明确可能担负的任务、组织指挥体系及职责、预测预警、信息报告与处理等;又要针对地震、洪涝、雪灾、火灾、交通事故等不同类型灾害,制定各类救援专项预案,细化应对措施;各种专项预案还要考虑单独运行的可能性,加强预案的灵活性、准确性和科学性。

其次,依照预案认真组织专攻精练。突发事件发生后,能否做到依案而行、迅速反应,关键是平时是否依案训练。仅有应急预案,没有固化的程序、有效的衔接、密切的协同,指挥必然混乱、行动必然迟滞。汶川大地震发生后,政府即时启动应急预案,命令救灾部队在最短的时间内集结到位、以最快的速度全员全装快速机动,先期到达前沿一线,紧急展开救治,靠的是平时有针对性的过硬训练、步调一致的行动。所以,今后军队和相关专业救援队伍要根据可能担负的任务和行动样式,按照多样化预案,突出抢险救灾、突发事件的指挥程序、协同方法、行动步骤训练,真正把预案变成实案,把实案变成实际救灾能力。

再次,还要普及重大安全问题预防和处置方面的科学知识,增强全民的公共安全和防范风险的意识,提高全社会的避险救助能力。必备的科学知识是预防和处置各类重大安全问题的基础。就绝大多数情况而言,突发事件的现场都在偏远地区或者在基层,第一时间、第一现场的救援人员或干部群众如何应对,对于控制事态、抢险救援、战胜灾难有着至关重要的作用。如果他们能够镇定自若、科学应对,按应急预案积极开展自救互救,便可大大减少损失。如四川安县桑枣中学紧邻北川,在此次汶川大地震中也遭遇重创,但由于平时的多次演习,地震发生后,全校2200多名学生、上百名老师,从不同的教学楼和不同的教室中,全部冲到操场,以班级为组织站好,用时1分36秒,无一伤亡,创造了一大奇迹。而此次桑枣中学创造的奇迹主要归功于该校每学期组织一次的紧急疏散演习。从2005年开始,该校校长叶志平每学期都要在全校组织一次紧急疏散演习。演习工作做得非常仔细,每个班的疏散路线、楼梯的使用、不同楼层学生的撤离速度、到操场上的站立位置等,都事先固定好,力求快而不乱,井然有序。尤其令人震惊的是,此次地震逃生的过程、模式及结果与平时的演习一模一样,这一宝贵经验值得每位校长、每所学校学习。

因此,政府应面向人民群众,尤其是广大中小学生,加大安全常识的宣传教育力度,增强社会大众的风险防范意识,普及预防、避险、自救、互救、减灾、救灾等知识,并结合各地、各单位实际,大力开展安全训练和演练,使广大群众、中小学生熟知各项安全要求和操作规程,熟练掌握处置各种情况的基本程序和方法。即使一旦发生突发事件,广大干部群众和中小学生也可沉着地根据平时的演练迅速转入“实战”,有利于将突发事件造成的危害降低到最小。

三、协调处理好政府、军队、社会在危机管理中的作用和关系

根据《国家突发公共事件总体应急预案》和《突发事件应对法》的规定,政府是处置突发公共事件的统一领导机构和指挥中枢,军队是处置突发公共事件的骨干和突击力量,而“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”。[3]根据法律规定和实践经验,我们可以将政府、军队、社会在危机管理中的作用和关系概括为:政府的组织指挥协调是关键,军队是骨干和主力军,社会则是力量源泉和坚强后盾。

军队由于其组织严密、令行禁止、行动迅速、机动性强和持续作战能力强等特点,理所当然地成为政府处置突发事件时的主要依靠力量。然而,面对像汶川大地震如此大规模的突发事件,仅仅靠政府和军队的力量是不够的。毕竟经过多年的市场化改革,中国民间社会的力量也得到了极大的增强。在政府和军队能够投入到处置大规模突发事件的力量和资源有限的情况下,政府应该主动地去利用、引导民间力量,以增强应对危机的“合力”。

但是,民间社会提供了大量的人力、物力和财力,并不等于一定能够与政府、军队形成“合力”,这还需要政府在其中发挥优化配置的作用。在这次四川抗震救灾中,由于涌现的志愿者是空前的,超出了预期,加上缺乏相关的经验,在对志愿者的组织管理、任务分配和供给保障等方面暴露出了一些不足。比如,由于志愿者人数众多,在组织上显得有些零乱;部分志愿者凭着一腔热情来到灾区,却因没有技术找不到合适的岗位;有的因没有准备足够的干粮和饮用水,给当地物资供给带来一定压力等等。总之,由于种种因素,一部分志愿者的作用并没有得到有效的发挥。[4]因此,面对民间社会提供的众多资源,政府要在充分掌握信息的基础上对之进行优化组合、调剂余缺、科学配置,以最大限度地发挥民间社会力量,使政府、军队与社会形成强大的“合力”。而此次抗震救灾的实践表明,在危机管理中,如何充分有效地发挥民间社会的力量和智慧,我国政府还要进一步探索和努力。

参考文献:

[1]民政部公告.http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/tzl/200903/20090300028395.shtml.

[2][4]张国权. 从抗震救灾看对“双应”志愿者的动员.

http://arm.cpst.net.cn/gfjy/2008-07/216271237.html.

[3]国家突发公共事件总体应急预案. 新华社,2006.1.8;中华人民共和国突发事件应对法. 新华社,2007.8.31.

编辑 叶祝弟