公共管理中的不确定型决策：模型、盲区与修正

内容摘要 不确定型决策主要有三种决策方法,即乐观法、悲观法与最小遗憾值法。将它应用到台海战略中,出现了无法完成决策过程或者将公共决策当作私人决策的尴尬局面,表明这种决策模型在解决公共管理中的不确定性问题时存在一定的盲区。这种盲区,就是未能界定具有共同利益的、多主体参与的、不确定型决策情形。因此,有必要进行修正,增加公共效用评价因子、形成二重决策的程序,以更客观有效地解释中国台海现实战略。

关 键 词 公共管理 不确定型决策 盲区 修正 台海战略

作者 刘小年,东莞理工学院副教授、博士。(广东东莞:523808)

不确定型决策是一种未知概率的决策模型。作为运筹学的一个分支,在现代萌芽于二战中军事实践,然后在战后大规模应用于经济与企业管理领域。在公共管理领域中,人们也大量移植了这种方法。问题是公共管理与企业管理是有重要区别的,在决策方法的选择与决策目标的制定上也不尽相同。那么,不确定型决策在方法移植上是否有不适应的地方?

一

不确定型决策是依据决策面对的自然状态的特征而区分出来的一类决策,它是一种不知道未来事件出现概率的复杂风险型决策。在这类决策中,决策者有期望达到的明确目标, 有两个以上的备选行动方案与两种以上的自然状态,不同的备选方案在不同自然状态下的损益值虽然可以计算出来,但决策者并不能控制这些自然状态,并估算它发生的概率。

面对不确定型问题,学术界从降低其不确定性出发,提出了五种解决问题的方法[1]:乐观法,即大中取大法则。具体做法是:首先找出各方案在最有利条件下的最大效用值,然后选择其中最大的一个所对应的方案作最优解。悲观法,即小中取大法则,凡事作最保险打算。具体做法是:先找出每种方案在最不利情况下的最小效用,然后选择最小效用中最大的那个方案作为问题的解。最小遗憾值法,即大中取小法则,指导思想是处事以遗憾愈小愈好。具体做法是:在算出每种方案在不同状态下的效用值、构建矩阵后,在每列找出最大的值,将整列都减去这个值,得到遗憾值矩阵,再找出各方案的最大遗憾值,选其中最小者之方案为问题最优解。折衷法,又称a法则决策法,它是乐观法与悲观法的折衷。具体做法是:先根据历史资料和经验判断,确定系数a值(0

五种方法中,折衷法是对乐观法与悲观法的应用,拉普拉斯法则变不确定型决策成了风险型决策。所以不确定型决策的基本方法,就是剔除这两种方法的其他三种方法。笔者拟用这三种方法来分析台海战略,以检验模型在公共管理上的适应性。

1.台湾问题的不确定性

台湾问题是一个不确定性的公共管理问题,历经半个多世纪还悬而未决。就历史的发展来讲,有关台湾问题的几个主要政治实体之间的力量对比、目标与选择都在调整变化,因而,台湾问题处于一种不确定状态。比如,中国大陆对台湾问题的政策大致以十一届三中全会为界经历由解放台湾向统一台湾的发展;台湾方面的政策也大致同期经过了由反攻大陆到革新保台乃至后来民进党的渐进台独,以及今天马英九承认九二共识的变迁;美国对台政策则以中美建交为起点,由与台湾的官方关系转变为非官方关系。与这种战略决策变化相对应的是中国大陆、台、美力量对比的变化;还有这三方背后的国际关系的深刻调整,包括冷战的结束、大国关系的变化等等。在这种历史性的政策、力量等变化中,对台湾问题的选择始终不是单一的,都有战争、和平等手段。而且,这些手段的后果在理论上都有三种可能的发展,如统一、台湾独立或维持现状(即不统不独)。今后具体会选择哪种手段、出现何种后果,以及在何种程度或概率下出现该种后果,都是未知数。

2.不确定型决策在台湾问题上的应用

按照不确定型决策模型,在台湾问题上应该首先分析各种可能的备选行动方案。 显然,台湾问题的解决,基本方式不外乎两种:一是战,二是和。所谓战,就是使用武力实现台湾与大陆关系或现状的改变,就是或者由多年来的两岸分治走向国家统一,或者走向国家分裂,即台湾独立。前一种前途是除台独分子外所有中国人的目标,后一种前途则是台独分子及其支持者的企图。同样,所谓和,也就是依靠和平谈判的方式实现台湾与大陆关系或现状的改变。由于不论战的手段或和的手段,都有可能达不到目标,或者说政策失败,因此就需要对台湾问题解决方式的后果,再补充一种后果,即不独不统,或者叫维持现状。

其次,对台湾问题解决时可能出现后果或状态的效用进行评估,并赋值。对这种效用进行评估是十分复杂的。因为台湾问题的解决,不光有经济效用的变化,也有政治效用的增减,还有心理效用的调整;不光有两岸效用的变化,还有周边地区与其他国际政治社会生态的改变;不光有当期效用的变化,还有长远的效用损益。此外,在台湾问题解决上的效用评估,还涉及到所有复杂的效用评估都会遇到的同样的经济学难题,即非经济效用的评估问题,这个问题在主要的层面上又是一个效用的量化技术问题。对于这些效用评价上的问题,这里的态度是进行简化处理:第一,根据经济学对待效用评价上的方法,将所有台湾问题效用评估的内容都看成是可以量化的;第二,在进行量化处理时,也遵循经济学方法,即将台湾问题战与和的方案的所有状态进行比较评价,并根据这种评价进行赋值;第三,在效用比较评价时,并不依靠实际战争或和平之成本效益经验来分析,而是采取主观估值。这样,可以得到台湾问题方案评价的大陆或统一派的效用表A。

最后,对效用表进行分析,得到中国大陆或台湾问题上统一派的政策建议。乐观法:在效用表中正值的是统一状态,在这种状态中,和平统一值最大,所以应选择和平方式。悲观法:对于谋求统一的中国人来讲,台湾问题上最坏的状况无疑就是台湾走向独立,反映在效用表上,台湾独立无论在战争方案还是在和平方案下都是最大的负值,依悲观法小中取大,则是和平方案下的台湾独立,在这种方法下,还是应该选和平方式。最小遗憾值法:在上面的效用表中,以每列之最大值减去最小值,得到的遗憾值分别是战争方案的各种状态为3,而和平状态下的最小遗憾值都是小于正数的0,最后的政策选择也是和平方式。

以同样的程序,可以做出台湾独立派的效用表B,无疑也可得到独立派的政策建议,这里就不再赘述。

二

1.不确定型决策在台海战略上应用引出的问题

经过上面对台湾问题的分析,似乎无论是统一派或独立派都得到了自己的政策选项。但是,进一步推敲,实际上这里出现的却是令人尴尬的景象:

一是从台海问题的全局来讲,不确定型决策模式并没有提供真正的答案。道理很简单,台湾不仅仅是统一派的台湾,也不仅仅是独立派的台湾,而是像十七大报告所指出的,是两岸十三亿全体中国人的台湾,因此,台湾问题不能由某一方面单独决定。这样,统一派或独立派通过不确定型决策单独提出要怎么做,显然是不妥的。换句话说,不确定型决策在这里,只是提出了双方可以行动的某种建议,但具体如何,还有待两岸全体中国人下一步的决策。所以,不确定型决策给台海战略提供的答案只能算一个中间答案,或者说,在这里,答题并未完成。

二是由于台湾问题的整体性,由于海峡两岸作为中国人具有的共同利益,不确定型决策模型对台湾问题的分析,实际上只是一种私人决策的方式,也就是说,它算的是统一派与独立派各自的小账,没有算全体中国人的总账。

2.不确定型决策的问题分析

上述尴尬的出现,典型地反映了不确定型决策模型的理论局限:这种局限在于它处理不确定性问题时,实际上都把这类问题当作了单一主体面对的问题,这是第一个层面。具体体现在它的三种主流方法上,都是计算某主体针对不确定型情景,采取两种以上对策、出现两种以上状况时,获得效用值;然后,对各种方案、不同情景下的效用进行比较分析;最后得到一个相应的政策建议。理论局限的第二个层面,在于忽略了不同主体间的共同利益。既然主体间没有共同利益,因而各个主体只需要关注自己在不确定情景下的私人得失。第三个层面,就是它将不确定性问题的处理定位为一重决策。由于只作一重决策,因此,就不会反复运用这种不确定型决策模型来探讨不同主体的政策决策问题,并对不同主体决策之联系进行加总考察,也就是说不能进行二重决策。

这实质上暴露了不确定型决策在公共管理上应用时的一个理论盲区:即没有对具有公共利益或共同利益的多主体竞争下的公共管理方面的不确定性问题作出解答。

3.不确定型决策在公共管理应用上的修正

根据上述对不确定型决策问题的分析,在面对政治共同体或其他类型共同体内部之竞争性不确定型问题时,需要对不确定型决策模型进行适当修正。这种修正,主要体现为:一是增加决策主体的数量;二是增加决策的次数。

具体的做法:一是根据实际不确定型决策中包含利益主体的数量,依不确定型决策模型分别计算不同主体在不同情景下的效用值表,在此基础上依不确定型决策模型的基本方法,提出相应的政策建议。二是在如上第一重决策的基础上,进行第二重决策。按照系统理论总体大于部分之和、系统整体由部分组成的思想,设计一个反映各主体的效用在总体中所占分量的权数,或者叫公共效用评价因子,依实际或经验评估这个因子值,并将它与第一重决策时算出的效用表中的效用相乘,然后加总,形成反映整体利益之效用表;最后再根据这个效用表,依不确定型决策模型的方法提出符合整体利益的政策建议。

4.根据修正了的模型对台海战略进行重新分析

首先是确定台湾问题上的主体,由于台湾问题是中国的内政,两岸中国人在现实中有主张统一的及主张独立的,因此,可以大体按前面分析时提出的两类主体进行分析。

其次,提出并确定台海双方在整体利益上的权重系数值,即前面讲的公共利益的效用评价因子值。这里根据统一派与台独派的支持者的人数对比,可以大致估计其权重分配为:总体四份之中,大陆或统一派为三,台湾独立派为一。将这个权重计入前面的效用表A与B,然后将两者对应相加,可以得到台湾问题总体利益之效用表C:

最后,依不确定型决策模型的三种主要方法分析效用表。乐观法:和平统一为两个方案中效用最大者中的最大值,为政策选项。悲观法:和平维持现状为两个方案中最小效用中的最大值,为政策选项。最小遗憾值法:和平方案中各种状态都可得遗憾值0,这个值也是最小遗憾值。

可见,台湾问题基于整体利益或两岸中国人的共同利益,其政策选项为和平方案。

总之,不确定型决策在公共管理中具有两种类型:一种为只需要考虑或关注单一主体决策需要的不确定性情景决策,对它可依不确定型决策模型的基本方法进行操作;另一种类型则是公共管理不确定型决策中具有共同利益的情形,需要根据前面修正的方案,进行二重决策。对于这种决策,针对当代公共管理的实际,可从国际与国内、常规与危机等维度分为四种类型:

一是国际事务中常规不确定型问题,如全球气候变化国际责任分担问题、生物多样性消失中的国际合作问题、国际粮食安全问题等。这些问题,在全球化背景下具有国际公共利益,形成了多种国际主体介入,且每个主体都有自己的目标,有多种潜在的政策选项,存在多种政策操作的自然状态,这些自然状态无法控制,在技术上也难以掌握这些自然状态出现的概率。二是国际危机管理中的不确定型问题,像突发的全球或区域性的新公共卫生事件、经济危机、恐怖主义、自然灾害等,这些问题相关主体都会关注,但造成的利益损益不尽相同,同时在技术层面具有不确定性。三是国内常规事务中的不确定型问题,如跨流域或地区的人口流动、治安管理、环境保护与气候控制、技术发展合作等;这些问题对于相关方面有共同利益,但管理对象的发展状态存在不确定性。四是国内危机管理中的不确定型问题,如跨流域或地区新的突发公共卫生与环境污染事件、经济危机、自然灾害、政治骚乱等。这些危机事件,多个主体参与下利益有一致的一面,但在对象属性与事件后果上则有不确定性。

对上述不确定型决策的处理,在二重决策程序中,具体的操作一般需要依各主体在公共事件中的影响与收益确定大致的责任范围;同时要考虑各主体的行动能力与政策的公平要求进行调节。实际的决策过程,则往往要在特定的制度结构下通过主体间利益博弈来运作。

参考文献:

[1]欧阳洁. 决策管理——理论、方法、技巧与应用. 广州:中山大学出版社,2003:343-347.

编辑 李 梅