后税费时代的乡村治理困境

王　锐　李煜章

[摘要]乡村治理是一个重大而紧迫的农村现代化课题。随着农村后税费时代的到来，新的乡村治理问题也开始出现。转型期的中国农民迫切需要基层政府履行其公共服务、经济发展等方面的职责。但从收粮催款中解放出来的乡镇政府却陷入了职能转换迟缓、公共产品供给艰难、粮食安全生产危机的困境，这些困境也进一步使乡镇政权面临新的政治合法性危机。

[关键词]后税费时代；乡村治理；政治合法性

[中图分类号]F320.3[文献标识码]A[文章编号]1009－2234(2009)03－0100－02

中国的核心问题是农民问题。在治理理念席卷全球的当代，中国治理问题的焦点就相应地转移成乡村治理的问题。农村税费改革的实行，农村迎来了农业免税的“后税费时代”。虽然取消农业税意在打破既有腐败的乡村利益共同体，走出乡村治理的困境，但在如今的“后税费时代”，乡村治理依然面临着种种现实困境。

一、乡镇政府职能转换迟缓

税费改革通过取消税费和加强政府间转移支付来实现乡镇政府的公共管理和公共服务职能，力图将国家——农民的“汲取型”关系转变为一种“服务型”关系，这就为乡镇政府的职能转变指明了方向。在取消农业税之后，乡镇政府应该从原来的“收粮催款”政府转变成为民服务的政府。但是在取消农业税三年后的今天，乡镇政府的这种职能转换并不是那么理想。据吴理财在安徽、湖北、重庆等地的调查表明，大部分的被访者反映乡镇政府“工作作风老一套，行政命令多”、“乡镇政府的公共服务能力差”、“乡镇政府职能没有转变”。究其原因，可以用“无心无力”这四个字来概括。

(一)所谓“无心”也就是乡村干部的管理理念陈旧，不愿主动去进行这种职能的转变

在农村税费改革实施之前，收粮收款是乡村干部的一项主要工作，或者说60％以上的精力都放在税费和实物的征缴上。因此，乡村干部的所有的工作定式和思维方法，也都习惯于围绕着如何在规定的时间，足额完成当年的税费和实物的征收工作。在这个过程中，虽然有征收工作的艰难，但很多乡村干部还是满足于自己征收工作中所树立的权威形象。而农业税取消后，虽然使乡村干部从单一繁琐的收粮收钱中解脱出来，但同时也使他们感到手中的权力没了，自身的价值不大了。思想是行动的先导，这种错误认识必然会对乡镇职能转变造成阻力、带来负面影响。

(二)所谓“无力”主要有两方面的情况

其一是乡镇政府的财政危机使其无力为农民服务。废除农业税后，绝大多数农村乡镇政府，尤其是中西部农村乡镇政府，面临最大的困境就是严重的财政危机。据国家统计局农调队测算的数据显示，在农村税费改革前，全国乡镇一级每年大约需要3700亿元才能维持合法生存，即使按总支出的70％计算，每年至少也需要经费支出2590亿元。但在近几年的农村税费改革过程中，中央财政转移支付资金仅为1643亿元(其中2001年为33亿元，2002年为245亿元，2003年为305亿元，2004年为396亿元，2005年为664亿元)，如果加上地方政府财政转移支付资金，平均每年经费来源只有750亿元左右，收支相抵后仍相差1840亿元。在这种情况下，乡镇政府很难去为农民提供各种服务。其二是乡村干部自身的能力有限。首先是乡镇干部的知识水平有限，乡镇干部队伍中真正懂管理、熟悉农业科技知识的复合型干部并不多，少数乡镇干部连一些常见的农产品优良品种和普通的农业常识都不懂；其次是乡村干部的来源杂。乡镇干部从编制性质上分有行政干部、事业干部、企业干部、招聘干部等；从开支渠道上分有行政经费、事业经费、专项拨款、乡镇自支；从人员身份上分有国家干部、企业职工、合同工、聘用人员等五花八门，造成各类人员之间的矛盾。部分村级组织则出现大族大姓一统天下、近亲繁殖、后备干部素质不硬等不良现象。对于这样一个有待进一步完善结构和提高素质的乡村干部队伍，其职能转换的无能为力也就不难理解了。

二、乡村公共事业建设艰难

取消农业税在一定程度上减轻了农民的负担，但农民的需求仍然还有很多，其中最盼望的还是搞好农田水利工程建设，完善排灌体系；搞好水土流失综合治理，防治耕地污染和水污染，提高农业抵御自然灾害的能力；搞好乡、村道路建设，提升运输条件，筑造致富之路等这些公共产品的建设。而取消农业税后乡镇财政捉襟见肘，集体经济的衰落导致村级组织入不敷出，再加上乡村组织的巨额历史负债，农村公共事业的发展势必受到很大的影响。针对这种情况，上级出台了加大转移支付的惠农政策和“一事一议”原则，但从近几年的农村公共事业发展状况看，这两种办法的实施都存在着很大问题。

(一)转移支付难到住

农业税取消以后，虽然中央财政加大了对地方财政转移支付的力度，但由于我国乡镇一级政府处在国家行政体制的末梢，转移支付资金在层层拨付的过程中，难免出现“雁过拔毛”现象。据有关部门大致估算，100元的转移支付资金如果从北京出发，最终到达农村仅能剩下30多元。之所以会出现这样的问题，重要原因就在于转移支付资金在拨付过程中，有些政府部门对转移支付资金或任意截留或随意提成。转移支付资金到达农村后，也难以保证全部用于指定用途，绝大部分被用作平衡农村基层政府的财政预算，导致农村公共产品供给更加不足。还有一个更加现实的原因是，后税费时代，县(市)是农村财力分配的决定性主体。也就是说，中央财政转移支付到达基层的最后一环节就是县级财政。从一般原则而言，县级财政应该合理分配财力。但是县级机构庞杂，其开支增长迅速。因此，县财政会以“理性经济人”的态度来操作中央财政转移支付，优先考虑县财政自身的需要，从而减少对乡镇财政的财政转移供给。

(二)“一事一议”成摆设

按税费改革政策规定，基层政府不能再强制向村民摊派任何集资款，村内兴办集体公益事业必须采取“一事一议”的办法解决。实践证明，改革后的村民“一事一议”政策在操作过程中困难较多。首先是农民大量外出务工，村民代表大会“难以召集”；其次是村民代表意见分歧大，大会结论“难以统一”；三是少部分有异议的村民情绪抵触，“一事一议”费用“难以收缴”。多种困难约束下，农村“一事一议”政策往往难以推行，大部分村委“有事难议”或干脆“有事不议”，农村急需发展的其他集体公益事业发展缓慢。根据调查，税费改革后57.5％的村还没通过“一事一议”的方式办过一件事。

三、粮食安全生产面临危机

取消农业税后，照理说农民应该有更高的种粮热情，粮食产量也应该有很大的提升。但现实状况却不容乐观。以2007年的国有企业小麦收购为例，2007年国有粮食企业收购小麦3024.4万吨，比上年同期减少64.2万吨，同比下降约1.85％。河北、江苏、安徽、山东、河南、湖北6省中储粮委托收储库点，按最低收购价累计收购2531.4万吨，比上年

同期减少205.9万吨，比去年同期下降了7.52％。由此可见，粮食安全仍然是农村工作的重中之重，而作为直接和农民打交道的乡镇政府，保证自己辖区的粮食安全生产就成为其治理工作的重点。但取消农业税后，粮食安全生产仍旧面临危机。

(一)农民缺乏种粮积极性

在后税费时代，农民种地不仅不用交税，还可以享受到国家的种粮直补款，但这种种惠农政策并未激起广大农民的种粮热情。无论农民、农业企业还是种粮大户，都觉得种粮收益太低，远不如打工和种植经济作物。河北沧州市南皮县粮食局局长齐贵德算了这样一笔账：不计劳动力成本，一亩小麦的成本大概在500多块钱，而按现在的粮食价格，种一亩小麦的纯利润一般是在100～200元，这仅仅相当于在外打工几天的收入，所以农民都不愿意种小麦了。这里，化肥和水费的高昂是无法继续种小麦的主要原因，截止到2008年7月份，国产尿素、磷酸二铵平均零售价格分别为2403元/吨、4638元/吨，同比分别上涨33.2％、79.4％。

(二)农民存粮意识淡薄

目前，大部分农户家中的存粮都很少，以往一般家庭存粮在2～3年，现在只有半年至1年，还有很多农户只是留个口粮。山西运城市粮食局的调查显示，小麦是全市农民的主要口粮，全年人均小麦口粮消费为241.23公斤，每月人均口粮消费为20.1公斤。2006年11月底，人均自留粮存量只有144.19公斤；2006年自留粮人均余量只有17.94公斤。农民粮食自给率呈逐年下降趋势，抵御粮食风险的能力自然也随之下降。

针对这种现状，国家对三农的投入也是逐年增长，希望能够促进粮食生产，调动和保护种粮农民的积极性，但现实却是困境重重。一方面，在完全竞争的市场条件下，农民作为价格接受者，其生产激励和所承受的风险都和市场价格密切相关。随着粮食产量接近均衡，粮食价格开始大幅度上下波动，这在微观上使农民陷入了“小生产和大市场”之间的决策困境，而在宏观上则引发了粮食安全隐患。另一方面，在这种局面下迫切需要有所作为的基层政府却是沉默无语。随着催粮要款权力的消失，乡村干部认为种地是农民自己的事情，反正现在种地不收税，国家还实行粮食补贴，乡村干部也就懒得再为农民服务，农民爱种什么就种什么，哪怕不种跟乡村干部也没有关系，乡村干部连一些最基本的农业服务都不愿提供，更不要说指望他们去实行严格的耕地保护制度、增强农业科技创新能力和农业科技推广工作、加强农民培训和加大农业基础设施建设等方面的工作了。

四、乡镇政权陷入新的政治合法性困境

所谓合法性，是指社会民众对政治权力的认同和支持。对于乡镇政府来说，只有社会民众对其管理体制和治理模式认同和支持，乡镇政府才具有政治学意义上的合法性。简单来说，乡镇政府基于乡镇居民对管理和服务的认同和服从，才能得以生存和发展。这种认同和服从不仅出自于一定的观念、文化的影响，而且必然以民众对政治统治实际作为的认识为基础，也就是说会以民众对乡镇政府履行职能的效率、对公共利益的维护和民众个人利益的满足为基础。取消农业税后，农民举国欢呼，交了几千年的皇粮国税得以终结，农民不用交税，乡村干部也不用收税，税改前由于农民税费负担过重所激发的干群冲突也开始趋于平静。然而，这种平静持续一段时间后，新的问题又接踵而来。一方面，不用交税费的农民和不用收税费的乡村干部的联系减弱；另一方面，乡村干部的消极无为、人浮于事进一步减弱了这种联系。这样，农民由于在税费改革前和乡村干部积怨颇深，和乡村干部的关系就由原来的敌视变成漠视，农民和乡村干部之间形成了“井水不犯河水、老死不相往来”的局面。农民刚开始可能也乐得跟乡村干部维持这种一种淡漠关系，但渐渐地，农民开始发现，村庄道路失修无人问津，乡村环境破败无人管理。当农民对治理的需求与渴望无法获得满足时，就会对乡镇政府产生不满，当这种不满越积越深时，农民就会对乡镇政府的合法性进行考量或质疑，乡镇政权必然陷入新的政治合法性困境。

后税费时代乡村治理的上述困境使得当前的乡村治理能力陷入弱化的窘境，如不及时采取相应的对策，一些灰色势力就会进入到乡村治理中，给乡村社会的稳定带来隐患。我们在指责乡村干部的同时也应该看到，乡镇干部直接面对当前农村政策的快速调整，社会机制的转轨变型和民主法制的规范完善所带来的巨大压力，使许多尖锐复杂的矛盾不公正地集中在乡村干部身上。因此，要走出当前乡村治理的困境，不仅需要对乡镇政权采取针对性的措施，还需要对其上级县级政权也做出相应的变革。

[参考文献]

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[3]田根，后税费时代乡镇政权合法性分析及其职能重塑[J]，福州党校学报，2005，(05)：47－50。

[责任编辑唐守祥]