绿色政府建设的模型构建

【摘要】绿色政府建设是一个涉及政治、经济、社会与文化、技术的系统工程，需要紧紧围绕科学发展这个中心，以绿色崛起为目标的宏观治理模式。微观层面的绿色政府建设，既涉及到绿色政府的基础设施建设，也涉及到绿色政府的职能运作，为此文章构建了政府绿色职能的内部化模型和社会化模型，构建了绿色政府建设的整体模型，并系统地展示了绿色政府建设的内容和过程。

【关键词】绿色政府 政府治理 绿色崛起 绿色发展

从国内来看，我国的国情和黑色发展模式造成的资源短缺、环境污染问题已给经济和社会发展带来严峻挑战。市场无法解决外部性等污染问题以及经济社会的持续发展。为此，政府这只看得见的手必须承担起治理污染，实现经济与人口、资源、环境的协调可持续发展，履行绿色政府的职能。实施以人为本的服务型政府，必须使人的生活质量得到全面的提高，人类社会和人类代际之间更加公平，经济、社会与生态环境、自然资源发展更加协调。从国际来看，环境保护在全球的兴起，使环境文化构成了国际政治关系中新的因素；生态政治运动已触及到各国政治、经济、文化、军事和人权等各领域，成为各国政府治理变革中不容忽视的一个重要问题。近些年，加拿大、美国、英国、澳大利亚等国纷纷推出绿色政府计划，我国的绿色政府建设正是适应这种全球化政府治理模式的变革。

一、绿色政府的内涵

在上述国内国际背景下，我国的绿色政府建设刻不容缓。尽管有些城市，如福州、深圳等地，近几年纷纷提出建立绿色政府的计划。但绿色政府在我国的开展只是停留在点上，未形成面，系统建设绿色政府的工作尚未开展。一方面由于绿色政府还是个模糊的概念，缺乏系统的理论研究；另一方面，我国片面追求经济增长的发展模式还未根本扭转。所以本文在系统构建绿色政府模型之前先来探讨绿色政府的内涵，这是绿色政府建设的出发点。先来看看两个极其相关的概念，即绿色发展与绿色行政。所谓“绿色发展”，包括如下几个方面：低度消耗资源的生产体系，适度消费的生活体系，经济持续稳定增长、经济效益不断提高的经济体系，保证社会效益与社会公平的社会体系，不断创新，充分吸收新技术、新工艺、新方法的实用技术体系，促进与世界市场紧密联系、更加开放的国际经济体系，合理开发利用资源、防止污染、保护生态平衡的资源环境体系。绿色发展是支撑中国崛起的发展模式，与中共十七大提出的科学发展观是一脉相承的，被视为第三代发展战略的核心。绿色行政是国际标准化组织（ISO）为控制新的污染源产生、控制生态环境的进一步恶化，为保证城市环境质量、工业污染物排放全面达标，为促进社会可持续发展而制定的一系列环境管理标准的总称。它规定了建立环境管理体系的基本要求，明确了环境管理体系的诸要素，适合于任何类型和规模的组织。绿色行政的核心是通过制定科学的、符合生态规律的发展方针、发展战略、发展对策和发展规划，采取切实可行的、对环境保护有利的管理措施与技术措施，保护生态环境、自然资源，实现可持续发展。绿色行政是行政管理部门工作的目标，对政府等所有组织改善行为具有统一标准的功能。环境管理标准是行政管理部门实现绿色行政的载体和依托，绿色行政是符合环境管理标准和符合现代行政法治要求的全新的依法行政理念。所以综合考虑绿色发展与绿色行政的内涵和绿色政府提出的背景，绿色政府是通过履行绿色行政职能，即通过规范的运作程序、文件化的控制机制、有效的环境战略使政府机构在运行时，对环境的不利影响降到最低，并给相关方施加良好的影响，从而根本上促进绿色发展和崛起的政府运作模式、政府形态和战略意识。绿色政府是对以人为本的服务型政府的在环境与资源管理领域的体现，是科学发展观在政府机构落实的体现。2004年3月10日，胡锦涛在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话指出，坚持用科学发展观来指导人口资源环境工作，要注意把握好以下几点：一是要牢固树立以人为本的观念，二是要牢固树立节约资源的观念，三是要牢固树立保护环境的观念，四是要牢固树立人与自然相和谐的观念，这为我国绿色政府的建设提供了政策支持和基本框架。

二、绿色政府建设的宏观模型

从绿色政府的内涵来看，绿色政府建设是一个涉及政治、经济、社会与文化、技术的系统工程，需要紧紧围绕科学发展这个中心，以绿色崛起为目标的治理模式（见图1）。

1、以绿色崛起为目标

绿色发展是一种发展模式、发展战略或发展过程，但绿色崛起是一种姿态，是绿色发展的方向和结果定位。绿色政府治理需要以绿色崛起为目标导向，这样为政府、为全社会提供一种美好愿景激励。有了绿色崛起作为方向和目标，绿色发展的道路会更明确，绿色政府治理更能凝聚人心。

2、以科学发展为中心

科学发展的基本目标和要求是全面协调可持续发展，全面推进经济、政治、文化、社会等各个方面、各个环节建设，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调。科学发展要依靠科学技术和科学管理，进一步要依靠人，因此要实施自主创新战略、科教兴国战略和人才强国战略。因为以人为本是科学发展的核心动力，也是科学发展的最终归宿。

3、以绿色政府为主体和发动机

绿色政府不仅是政府治理的主体，而且政府作为全社会最大的资源、信息拥有者和影响最广的决策制定者，是推动绿色经济发展、建设绿色社会与文化、发展绿色技术的发动机，担负起推动科学发展，最终实现绿色崛起的重任。政治、经济、社会、文化与技术的发展都离不开政府的支持、推动甚至是参与。所以绿色政府的宏观治理应该把建设绿色政府作为切入点，以绿色政府为主体，以此推动各方面的绿色建设。

4、以发展绿色经济作为硬道理

绿色经济的发展是国家崛起的最主要实力保障，是综合国力竞争的基础，其他各个方面、各个环节的“绿化”要落实到绿色经济的发展上来，加快建设绿色GDP核算体系，建立资源节约型的国民经济体系，发展节能型或非能源密集型的服务业和信息产业，以发展绿色经济，这才是硬道理。

5、以绿色技术作为支撑

在资源稀缺的约束下，一方面要有效利用各类节能技术、环保技术、IT技术、生物技术、新式交通运输技术；另一方面，要充分开发新的资源，尤其是可再生资源。同时，需要政府的政策扶持与资金支持及知识产权保护和激励制度。

6、以绿色社会与文化作为社会基础

绿色政府建设、绿色发展都需要深厚的社会和文化基础，需要广大公众的支持和参与，需要把控制人口数量和提供人的素质作为绿色社会建设的重中之重。还需要做到：环境和资源信息公开透明，加强包括公众和媒体在内的社会监督力量；培育绿色环保团体等非盈利性机构参与治理和监督能力；在全社会提倡绿色消费、适度消费，培养节俭的消费观；通过公益广告、社区、学校教育等多种渠道进行公众环保意识、危机意识和国情教育；确保公民环境参与与知情权，鼓励公民参与环保。

三、绿色政府建设的微观模型

微观层面的绿色政府建设，既涉及到绿色政府的基础设施建设，包括相关法律政策的完善、政府绿色文化和绿色审计体系的建设；也涉及到绿色政府的职能运作，包括政府环境管理体系的建设、内部运营及管理、对企业和公众行使的绿色职能。绿色基础设施是政府绿色职能运作的平台，是绿色政府的辅助流程，政府的绿色职能运作是绿色政府的主要流程，如同波特的价值链一样，共同推动绿色政府的建设（见图2）。

1、绿色政府的基础设施建设

（1）环保法律与政策。环境保护的法律与政策、资源利用的长远规划是政府绿色职能运作的基本依据。但是当前的环保法律政策与资源利用规划多数停留在定性描述的原则性或指导性意见，不够全面系统、深入细致，尤其是不够量化、弹性大，使得本来执法和监管力度不够的环境与资源保护政策更是难以操作和落实。因此需要大力健全环境与资源保护的立法、执法、监管三位一体的体制。

（2）政府绿色文化建设。政府文化是政府管理经济社会事物中价值观、行为观、工作效率与作风的综合体现，政府行为受政府行政文化的支配和制约。政府绿色文化建设旨在通过塑造适应政府自身发展需要、为大部分政府官员认同的“绿色”价值观，潜移默化地影响官员的价值取向，规范政府官员行为，使政府改进工作方式，提高行政管理水平，实现行政管理现代化、科学化、民主化及公开化。我国经济发展与资源环境之间矛盾的日益尖锐必将要求政府文化建设绿色化，从理念上指导政府行为绿色化。对政府绿色文化有较大影响作用的因素有：政府服务意识、环保意识、法制意识及民主意识。

（3）政府绿色审计体系建设。第一，环境管理体系审计。环境管理体系审计就是对设施、过程或现场的评估，以确定它们是否与环境管理体系的要求相符合。审计标准包括：ISO14001与政府部门根据ISO14001的要求编制的环境管理手册、程序文件及其他相关环境管理体系文件（是政府部门的内部环境管理法规），以及适用于政府部门的环境法律、法规和其他要求（考核政府对环境法律、法规的遵守）。环境管理体系审计包括内审和外审。内审由政府部门内部的审计小组执行，外审由独立的第三方认证机构的审计师执行。外审分为三个阶段（见图3）。准备阶段主要完成文件预审、审计计划的编制、审计小组的组建、检查表的编写等工作；现场审计是审计员寻找客观证据的过程，其中最重要的工作就是编写不符合报告；在现场审核收集资料的基础上完成审计报告，并且对不符合项目进行跟踪。第二，绿色职责、政策与职能的审计。政府环境职责审计是审查政府部门环境职责的履行情况，目的主要是了解自身环境职责的识别情况，及时发现潜在的没有被识别的环境职责；对自身的环境职责的履行情况进行了解，消除自身环境职责的薄弱环节。绿色政府政策审计是由专业人员审查政府部门制定的政策所产生的环境影响进行审查。也就是要考虑政府政策给环境造成的后果，包括：政府政策是否消耗自然资源、是否产生废弃物或者污染、是否导致气候的改变，等等。绿色政府环境绩效审计就是确保环境政策、项目和活动在实施过程中做到经济有效、富有成果。主要包括：保证运用与环境相关的指标，合理反映被审计单位的绩效情况；保证环境项目得到了经济有效的实施并符合政府的有关政策；保证政府所开展的各项活动在其承担的环境义务中都是经济有效的。政府环境绩效分为政府活动的环境绩效和政府政策间接的环境绩效两方面。购买审计是对所有与购买商品和服务相关的组织、政策和行为的环境影响进行审查，以确定政府在采购过程中是否遵循了绿色采购的原则。主要内容包括：一是针对政府部门购买产品的生产商的环境管理状况进行的审计，二是针对购买的产品的环境特性进行的审计。

2、政府的绿色职能的内化

（1）环境管理体系的内容与实施过程。政府环境管理体系的内容见图4。政府环境管理体系的实施过程遵循PDCA（即Plan，Do，Check，Action四个单词首字母合写）循环，即由计划、实施、检查、处理等步骤构成的不断循环提升的过程。对政府环境管理体系的审计通常采用外审的方式，由独立的第三方认证机构的审计师执行，一般分三个阶段，见图3左部分。准备阶段主要完成文件预审、审计计划的编制、审计小组的组建、检查表的编写等工作；现场审计是审计员寻找客观证据的过程，其中最重要的工作就是编写不符合报告；在现场审核收集资料的基础上完成审计报告，并且对不符合项目进行跟踪。

（2）政府内部运营及管理。首先，切实调整发展战略，摈弃先污染后治理的黑色发展；从组织结构上确保环境与资源管理部门的权利和职责。其次，转变政府职能：淡化经济增长指标，做以人为本的服务型政府；推进环保问责制度法制化，做有错必纠的责任政府。再次，从政府自身“绿化”做起，改善内部运营及管理。包括：绿色采购、绿色投资与招商；政策体系与规划的绿色化；日常工作消费的绿色化；强化政府的环境业绩指标等（见图4）。

3、政府绿色职能的社会化

绿色职能的社会化指政府通过加强对企业和公众这两大社会主体的绿色行为的引导和监管，从而实现政府绿色职能的外部化，奠定绿色职能的社会基础。企业是国民经济的细胞，公众是社会运行的基础，两者都是资源的最大消耗者，也是最主要的环境污染源，因此政府行使对企业和公众的绿色职能无论在战略上还是战术上变得尤为关键。

（1）对企业行使的绿色职能。一方面要加强对企业的环保立法、执法和监管，另一方面要为企业的绿色行为做好信息支持、项目扶持和物质激励等多种鼓励措施（见图5）。

（2）对公众行使的绿色职能。政府要尊重公民环境信息知情权，做公开透明的信用政府和责任型政府，包括：鼓励公众和媒体广泛参与环保和披露各类环保信息；提倡绿色消费和适度消费；通过社区、学校和公共媒体的教育和宣传增加公民的环保意识与监督力度（见图6）。

四、总结

综合全文，绿色政府是通过履行绿色行政职能，最终促进绿色发展和崛起的政府运作模式、政府形态和战略意识，是对以人为本的服务型政府的在环境与资源管理领域的体现，是科学发展观在政府机构落实的体现。因此绿色政府建设是一个涉及政治、经济、社会与文化、技术的系统工程，绿色政府建设需要全面而又深刻的社会变革：以绿色崛起为目标，以科学发展为中心，以绿色政府为主体和发动机，以发展绿色经济作为硬道理，以绿色技术作为支撑，以绿色社会与文化作为社会基础。

【参考文献】

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