关于建立国有资本经营预算制度问题的思考

张　涛　王　振

[摘要]国有资本经营预算是国家履行出资人职责、行使出资人权利的重要方式，是对国有资本加强监管和考评的重要手段。本文在回顾我国国有资本经营预算制度建设的基础上，分析了建立与完善国有资本经营预算制度的必要性，探讨新时期国有资本经营预算制度设立的主体框架、内容体系、执行与监督、审计等问题，并就建立国有资本经营预算制度提出建议。

[关键词]国有资本；经营预算；制度框架

国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算是国有资产监管机构履行国有资产出资人职责的重要方式：是调整国有经济布局和结构的重要工具；是对国有资本管理和运营进行评价考核的重要手段。长期以来，在计划经济体制下，我国对国有资产管理、国有资本经营收支，没有单独实行国有资本经营预算，而是与财政预算收支混在一起，统一管理。这种预算运行模式不利于对国有资产的监督、管理，造成国有企业中国有资产的大量流失。如何尽快建立起完善的国有资本经营预算制度，以单独反映国有资本经营活动的状况，确保国有资产保值增值和再投资计划的有效进行，已成为迫切需要解决的问题。

一、我国国有资本经营预算制度建设历程

(一)1993年之前：建设性预算

1986年底，一些全国人大代表提出实行复式预算的议案，建议将政府的单一预算分成经营-性预算和建设性预算。经过一系列的研究，1988年财政部向国务院报送了实行复式预算的初步方案；1989年，全国人大常委会正式提出了实行复式预算的意见；1991年底财政部再次向国务院报送了修订的复式预算方案；1991年国务院颁布《国家预算管理条例》，规定1992年起国家预算按复式预算编制。从1992年开始，中央预算和部分省级预算按“经营性预算”和“建设性预算”形式进行了试编。

(二)1993～1998年：国有资产经营预算

1993年11月中共中央十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：“改进和规范复式预算制度，建设政府公共预算和国有资产经营预算，并可根据需要建立社会保障预算和其他预算”，首次明确提出了“国有资产经营预算”这一概念。1994年八届人大二次会议通过、1995年实施的《中华人民共和国预算法》第二十六条规定，“中央预算和各级政府预算按照复式预算编制”。1995年国务院发布的《中华人民共和国预算法实施条例》第二十条规定，“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。”国有资产经营预算作为复式预算的一个部分被提出。

(三)1998—2003年：国有资本金预算

1998年中央政府机构调整，原国家国有资产管理局并入财政部，相应的财政部新“三定”方案中再次提出，要改进预算制度、强化预算约束，初步建立起政府公共预算、国有资本金预算和社会保障预算制度。新方案中的明确提法是“国有资本金预算”。1999年财政部内设机构职能调整以后，明确赋予预算司研究和编制国有资本金预算的职责。

(四)2003年国资委成立之后：国有资本经营预算

2002年，按党的十六大建立新型的经营性国有资产管理体制的要求，十届人大宣布成立国有资产监督管理委员会(简称国资委)，将原国家经贸委、中央企业工委以及财政部有关国有资产管理的部分职能整合起来。国资委作为一个单独的委员会，由国务院授权，代表国家履行出资人职责，其监管范围包括中央企业(不含金融类企业)的国有资产。地方所属企业的国有资产由改革后设立的省市两级地方政府国有资产管理机构负责管理。2003年4月，国资委正式成立，国有资本管理进入了一个新的阶段。随后，2003年10月，党的十六届三中全会提出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中首次提出要“建立国有资本经营预算制度”。2005年，“十一五”规划进一步要求，“加快建立国有资本经营预算制度，建立健全金融资产、非经营性资产、自然资源资产等兼管体制，防止国有资产流失”。2006年的政府工作报告更明确要求，“完善国有资产监管体制，健全国有资本经营预算制度、经营业绩考核体系和国有资产重大损失责任追究制度”。

2007年9月，国务院发布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，结束了国有企业13年“不向政府分红”的历史。同年12月中旬，财政部和国资委制定发布了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》作为国有资本经营预算的配套措施。决定中央本级国有资本经营预算从2007年起进行试点，2008年开始实施。伴随着《意见》及相关措施的出台，真正的国有资本预算管理改革已经开始，相信在不久的将来，我国会建立起完善的国有资本预算管理制度。

二、建立国有资本经营预算制度的必要性

(一)有利于建立和完善社会主义市场经济体制

随着我国社会主义市场经济体制的建立，政府的职能范围发生了较大的转换，国有企业日益成为独立参与市场活动的、自负盈亏的市场主体和法人实体，从而相应要求政企分开、政资分开。这种变化决定了国有企业与政府有着双重关系：一方面，国有企业作为独立的市场主体，其对政府公共财政的贡献应同其他非国有企业一样。主要通过照章纳税来体现；另一方面，国有企业作为市场经营主体，其对投资者或产权人的贡献，应通过向出资人上缴投资收益来实现。由此决定了我国政府的经济管理职能是双重的。而政府预算作为反映政府活动的范围和方向、保障国家发挥其职能的工具，自然要随着政府职能的转换而进行相应的改进，使政府以不同身份行使的职能反映为预算上不同性质的收支，就是要分别建立公共预算和国有资本经营预算，政府负责对企业实行有效的产权制约、引导和监控，维护国有资产的合法权益；企业按照国家有关国有资本与财务管理的规章制度，承担国有资本保值增值的法律责任。基于此，单独设立国有资本经营预算，集中管理国有资本运营特别是国有资本收益与再投资活动，有助于在预算制度方面将国家作为国有资本所有者所拥有的权力与作为社会管理者所拥有的行政权力相分离，促进政府职能转换与政企分开。

(二)有利于提高国有资产的整体运营效益

党和国家提出的国有经济战略性调整支持发展混合经济和国有企业改革发展与制度创新等重大举措，已使我国国有经济发生了根本性变化，国有企业有进有退、有所为有所不为的机制正在形成。国有资产正从一般竞争性领域退出，周时增强财政对支柱产业和高新技术产业中重要骨干企业的投入，增强国有经济在关系国民经济

命脉的重要行业和关键领域的支配地位，促进国民经济结构的优化和升级，引导和带动整个社会经济的发展。国有资本经营预算的设立，有助于对国有资产实行资本经营，促进国有资产在全社会范围内的充分流动与优化组合，最大限度地提高国有资本的运营效率，发挥国有资本在我国国民经济发展中的骨干作用。此外。通过设立国有资本经营预算，还有助于对财政投资按其不同性质实行分类管理，克服过去在建设性预算条件下，由于公益性投资与经营性投资不分而导致的财政对基础性设施投入不足的问题，促进国有资产运营宏观经济效益的提高。

(三)有利于维护国有资产所有者权益

随着我国经济体制改革的不断深入与政府职能的转变，国家逐渐将国有资产经营权交由企业行使，但由于相应的监督、约束机制尚未完全建立，在一些企业中出现了“所有者缺位”现象，如产权界定时存在产权代表不确定、产权交易中国有资产流失严重、资产经营中所有者权益无保障等。为正确、全面地体现依据国有资产所有权而形成的政府分配活动，保证国有资产所有者权益不受侵蚀，有必要通过建立国有资本经营预算，对资产收益和产权变动等经营活动进行规范，以抑制国有资产的流失，维护国有资产所有者应有的权益。

(四)有利于公共财政预算框架体系的建立

随着社会主义市场经济的不断发展和深入，逐步建立与其相适应的公共财政框架的任务更加明确和突出。建立国有资本经营预算正是为了完善公共财政预算体系，实现财政对国有资产的管理从计划、行政管理为主向市场化运作的产权营运为主的转变。通过国有资本经营预算的编制、执行及决算的全过程监控，可以更有效地运行国有资产进退机制，促进经济结构的合理调整和优化升级。另外，建立国有资本经营预算也是依法理财，体现政府预算透明、高效的需要。即通过国有资本经营预算，将国有资产收益及其再投资置于国家的制度框架及法律监控之下，从根本上规范其管理。同时，国有资本经营预算通过人大监督，真正为社会公众行使国有资产经营情况的知情权和监督权搭建起一个信息平台。应该明确的是，国有资本经营预算是政府预算框架体系的有机组成部分，政府预算的完整性不仅不能因机构、预算的分立而被肢解，相反必须得到加强。

(五)有利于国有资产管理部门职能作用的发挥

国有资产管理部门——国资委作为出资人，其职能主要是对国有资本进行监督管理，包括国有资本总量与结构的调控管理、国有资本的经营管理和产权管理。国有资本经营预算是国有资本经营的财务计划，反映了计划期内国有资本的经营目标，要按预算管理程序上报各级政府，并在经各级人民代表大会批准后产生法律效力，有利于国有资产管理部门职能的发挥和责任的明确。

(六)有利于健全政府复式预算体系

我国从20世纪80年代起开始研究政府复式预算方案。1991年通过的《国家预算管理条例》规定，国家预算分为经常性预算和建设性预算两部分；1994年3月八届人大二次会议通过的《预算法》第二十六条规定，“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制”；1995年11月国务院《预算法实施条例》第二十条进一步明确：“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其它预算”。由此可见，国有资本经营预算作为以国有资产收益为主要来源、有计划地进行国有资产投资的专项预算，是与政府公共预算并列的独立预算体系；是国家预算体系的重要组成部分；是健全复式预算制度的必然选择。

三、国有资本经营预算制度的框架设计

(一)国有资本经营预算的编制

1编制主体

我国目前国有资本监管体制基本上采取了“国资委——有资产运营机构——国有资产控股、参股公司”的三层次模式。在这种体制框架下可以考虑以授权运营管理为依托，建立“国资委——国有资产运营机构”的二级预算体系。其中，国资委是预算的一级编制主体；国有资产运营机构是预算的二级编制主体。在整个预算编制工作中，国资委站在更高的层次上，不仅负责整个预算编制的组织工作，还要落实检查预算的执行情况；不只是简单地将国有资产运营机构的财务预算加以汇总，更重要的是还要根据所辖范围国有经济的长远发展需要和实际掌握财力的大小，权衡轻重缓急，发挥应有的宏观调控作用。而国有资产运营机构只是具体的产权经营主体，是预算的执行者，提供数据依据和数据来源。

2编制原则

(1)统筹兼顾，适度集中。统筹兼顾企业自身积累、自身发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要，适度集中国有资本收益，合理确定预算收支规模。

(2)相对独立，相互衔接。既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，又保持与政府公共预算(指一般预算)的相互衔接。

(3)分级编制，逐步实施。国有资本经营预算实行分级管理、分级编制，根据条件逐步实施。

3编制内容

(1)国有资本经营预算的收入是指各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业(即一级企业)上交的国有资本收益，主要包括：国有独资企业按规定上交国家的利润；国有控股、参股企业国有股权(股份)获得的股利、股息；企业国有产权(含国有股份)转让收入；国有独资企业清算收入(扣除清算费用)，以及国有控股、参股企业国有股权(股份)分享的公司清算收入(扣除清算费用)。

(2)国有资本经营预算的支出主要包括：资本性支出，是根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要安排的资本性支出；费用性支出，是用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出；其他支出。

具体支出范围依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务，统筹安排确定。必要时，可部分用于社会保障等项支出。

(3)财务会计报表部分

目前，我国各类预算的编制格式主要是采用政府预算报表格式，运用政府预算报表格式编制国有资本经营预算，具有预算上的衔接性和编制格式上的统一性等优点，并能有效反映预算收支平衡情况，但其不足之处也很明显。而编制国有资本经营预算的目的在于了解国有资本的收支、资产、负债、盈利及现金流动情况。在市场经济条件下，国资委作为国有资本出资人代表，不涉及企业的具体经营活动，通过建立以财务预算为核心的全面预算体系来实施对国有资本的宏观管理。

因此，为了更好地体现国有资本经营预算的编制目的，我国国有资本经营预算的编制格式除应当采用政府预算报表格式反映当年的国有资本预算收支情况外，还可采用企业会计报表形式综合反映国有资本存量的积累情况，运用损益表反映国有

资本的保值增值情况，以及运用附表说明国有资产经营资金的具体使用情况、财务状况的变动情况及重大事项的披露等，以使公众及时了解受托方的充分信息。这部分应主要由授权的国有资产经营公司在公司本级和所辖的参、控股企业编制预算的基础上汇总编制，并上报国资委。

(二)国有资本经营预算的协调与审查

企业财务预算指标、国有资本经营预算指标之间产生差异时，需要进行协调。在预算编制过程中，往往会发生多次往返协调，它占用了预算编制的大量时间，在每个层次都存在。为避免预算协调过程的主观随意性，增加协调、修正的客观依据，并尽量减少协调工作量，应建立严格的预算编制审查制度。审查既包括自我审查，也包括来自上层机构的审查。审查内容主要是审查预算草案是否符合预算原则，查看预算目标是否能够实现，是否与上级预算单位的目标一致，其内容是否与其他预算单位的预算内容协调等。

首先，由各国有控股、参股企业按上级下达的预算建议指标，根据本企业近期的实际数据资料，结合发展、变化的各种因素及条件预测各个财务指标，要求这些指标是经过努力可以实现的目标值，并符合相关预算原则。其次，各控股参股企业根据目标值编制基础财务预算，上报国有资本营运公司。国有资本营运机构应认真审核各个单位报来的财务预算报表，审查各个收支项目的合理性和准确性，保证所有基础数据资料的真实性和可靠性，这是国有资本经营预算合理编制的关键。营运公司根据各控股参股企业报来的经审查、核实无误的基础财务预算，再汇总编制国有资本经营预算，经自审后上报国资委。最后，国资委在对其进行严格审查后再汇总编制国有资本经营总预算，经自审后报人大审批。

(三)国有资本经营预算的执行与监督

国有资本经营预算经人大批准后，必须严格遵照执行。预算的执行可以分为两个层次：一是国资委严格执行国有资本经营预算；二是国有资产经营机构严格执行国有资本经营预算。因为国有资本经营预算是二级预算体系，国资委和国有资产经营机构分别构成了预算的一二级执行主体。在执行过程中，任何机构或部门都不得随意突破预算的收支规模，必须严格遵照预算法案执行。如确需对预算法案进行变更，也必须依照法定程序向人大递交预算调整方案，经人大审核通过后方可对预算法案进行调整。

国有资本经营预算的监督可以分为三个层次：第一层次是各级人大对国有资本经营预算执行情况的监督，这是人大凭借其执法监督权对国资委进行监督；第二层次是各级财政部门对国有资本经营预算执行情况的监督，这是财政部门作为国家预算主管单位对国资委进行监督；第三层次是各级国资委对国有资本经营预算执行情况的监督，这是国资委作为一级执行主体对预算的具体执行者，二级执行主体国有资产经营机构进行监督。

这样，国有资本经营预算的执行与监督就构成了“两级执行，三层监督”的监管体制。

(四)国有资本经营预算的审计

预算年度结束之后，各国有资产经营机构就预算执行情况及结果编制决算，上报国资委，国资委汇总审核之后，交由财政部门统一向人大报告。人大可组织力量对国有资本经营决算进行审计，或者由国家审计机关进行审计，将审计结果向人大汇报。

在国有资本经营预算的整套监管体系中，有三个方面需要重点突出。1要强调国有资本经营预算的法律地位。只有使国有资本经营预算的地位上升到法律高度，才能使预算的权威性和严肃性得到强有力的保障，从根本上杜绝预算资金随意调剂、挤占挪用等问题的发生。2要强化人大的执法监督权。人大在预算的批准、执行以及决算的监督过程中要层层把关，细化预算科目，强调透明度，加强对预算调整、预算超支收入使用和预算科目之间资金调剂的审核和监督。3要充分发挥审计的监督作用。对预算执行及决算进行审计，是预算监督的重要内容。人大应加强审计的力量，可考虑建立专门的审计委员会或聘请独立的审计机构对预算及决算进行审查。国资委也应设立审计部门，对下属国有资产经营机构进行审计。

四、建立健全国有资本经营预算制度的建议

(一)完善国有资本经营预算管理的收益收缴制度

国有资本经营预算编制的前提条件是要掌握一定规模数额的国有资本收益。因此，要着重加强国有资本收益的管理。

由于国有企业发展的历史、所处的行业和产业结构、市场前景等诸多差异，地方国有企业的资产状况不尽相同，制定国有资本收益收缴制度时必须认真研究和考虑这些问题，应当在大原则一致的前提下，制定适合本地区实际的国有资本收益收缴制度。同时，要完善国有资本收益收缴的相关配套制度，可按照国有资本投入、营运、监管、考核、责任的思路来完善相关配套制度，包括以下几方面：1明确资产经营者的财务责任；2明确与财务责任相关的考核办法，将奖励与惩罚、激励与约束有机结合起来；3建立有效的外部财务监督机制，对投入国有资本的企业派驻财务总监或监事会，委托中介机构进行审计，监督和反映企业的经营行为和财务状况，规范企业筹资和投资行为及方式；4规范企业的分配政策，包括税后可供分配利润、产权转让收入的收缴、收益分配使用的原则和办法等，建立完善内部约束制度，把结果的约束和过程的约束结合起来，明确国有资本运营主体的责权利及其法律责任，确保国有资本收益收缴工作的规范化、程序化。

(二)改善国有资本经营预算的制度法律环境

1制定一系列更符合国有企业实际、更具操作性、指导国有资本经营预算工作的制度和法律法规，把国有资本经营预算立法纳入《预算法》的修改和《国有资产法》的立法框架中，加快国有资本经营预算的制度化和法制化建设。2修改预算会计制度和制定出台《国有资本经营预算条例》，使国有资本经营预算切实反映国有资本运营的真实情况。只有加快国有资本经营预算制度化和法制化建设，才能保证国有资本经营预算支出具有较强的约束力，保证国有资本经营预算编制和执行的顺利进行，确保国有资本保值增值和国有经济的发展、壮大。

(三)推进国有资本投资和经营体制的市场化

只有国有资本投资、经营体制真正实现市场化，才能从整体上确保国有资本得到合理配置，确保国有资本的保值增值。如果国有投资公司能够实现市场化运作，那么竞争性领域的国有资本投资决策就将建立在经济合理性的基础上。即使由于投资项目和企业本身的经营或市场变化等原因造成少部分项目和企业亏损、投资失败。也仍然能够保证大多数项目和企业资本经营的成功。