新农村建设视野下我国农村土地政策分析

刘 浩

[摘要]公共政策是任何一个现代国家在面对一系列社会公共问题时所必须做出的决策，是政府解决社会问题的前提。土地是人类的基本生产资料，也是重要的生产要素之一。农村土地政策是会共政策的重要组成部分。随着市场经济体制改革的深入，土地政策必然在我国经济体制中发挥越来越重要的作用。它的制定、执行对农村土地使用及经济发展具有重要意义。

[关键词]公共政策；土地政策；新农村建设

[中图分類号]F301.0[文献标识码]A[文章编号]1009－2234(2009)05－0106－02

前言

公共政策是现代任何一个国家在面对一系列社会公共问题时所必须采取的战略性决策。作为政策的一种，公共政策是政府管理国家事务和社会公共事务及其社会经济生活的基本手段或工具。在不同的时代背景或不同国家的不同领域中，公共政策所起到的作用各有不同。因此，对公共政策本质及其作用的研究就成为研究公共政策首要课题。在新农村建设的时代背景下，我国农村建设问题的核心仍然是土地问题，而土地问题的核心内容则是农村土地政策。因此，新农村建设要求对我国的农村土地政策和农村经济的发展进行必要的研究。

一、农村土地政策对农村经济发展的影响

公共政策是国家(政府)执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。从公共政策的定义可以看出，农村土地政策是党和国家为了农村社会经济的健康稳定发展，所制定的总体策略和实施方略。农村土地政策正确与否，是否有效发挥其作用，对农村经济发展至荧重要，它所带来的两方面的影响都需要我们加以诊断、分析和总结。

(一)积极影响

农村经济发展离不开土地，柑应的农村土地政策是农村经济发展的基石，其积极作用有如下几方面：

1科学有效地配置农村土地资源。“政府制定与实施公共政策的目的就是要将社会公共资源合理有效地在它所服务的公众中加以分配。”以家庭联产承包责任制为基本的农村土地政策，在土地承包期限上延长30年不变，并且明确地提出赋予农民长期而有保障的土地使用权，从而使农民有了自主使用土地的权力。同时，农村税费改革减轻了农民负担，加上农业税的取消，充分调动了农民的积极性，有效地分配了农村土地资源。

2解决农村问题，提高农民的自主性。允许土地使用权依法有偿转让。实际上为土地流转市场创造了前提，为土地在更大范围实现劳动、技术、资本资源l的优化配置提供了契机，增强农民的自主性具有很大的促进作用。由于社会问题来自于集体生活，因此也必须通过集体力量来解决。农民自主性的增强，有助于促进农民间的合作，从而可以有效解决农村社会问题。

3促进农村社会经济发展。家庭联产承包责任制的实行，充分有效地调动了农民的积极性，从而促进了农村经济的飞速发展，同时也带动了经济体制改革的实行以及国民经济的发展。新时期农村土地改革的意义已远远超出了原来的纯粹农业生产方式的变革，促进了中国农业的快速发展，有利于农业结构的优化调整。

(二)消极影响

我国农村土地政策的优越性是比较明显的，效果是显著的，但还存在一定的缺陷，其消极影响是不容忽视的。

1与土地违法有关的官员腐败犯罪十分严重，土地流转不规范，随意改变土地承包关系，强迫流转，侵犯农民的承包经营权。土地流转过程中的监督不力，使某些政府官员利用土地l出让的机会牟取暴利。因此，加强反腐斗争，严惩腐败官员，是新时期纠正农村土地政策弊端的必要手段。

2土地征用泛滥，且土地征用后低效利用现象严重，土地管理不力，征地安置的规范化不强。据国土资源部2007年4月12日公布的2006年度全国土地利用变更调查结果报告显示，截至2006年10月31日，全国耕地面积为18.27亿亩。2006年全国土地减少1011.0万亩，同期土地整理复垦开发补充耕地550.8万亩，相抵净减少460.2万亩。因此，严格保护耕地特别是保护好基本农田，才能保障国家粮食安全和农业的可持续发展。整合土地资源，节约集约用地，不仅关系着当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存之基。

3农村土地产权制度供给不足，土地征用中农民利益流失严重。家庭承包制度虽然实现了土地所有权与使用权的分离，农户拥有了承包经营权，但农户的权利并不是充分和完备的。我国农民在土地的所有权上，只有占有权和使用权，而没有处置权和收益权。改革开放30多年来，国家通过出让、转让农村土地收益达上万亿元，但大部分农民却在土地流转过程中没有从中受益。在法律上也缺乏保障农民平等的经济权利的有关规定，这在一定程度上打击了农民的积极性。

农村土地政策的制定与执行在于政府，其正反两方面的影响需要政府来解决。对农村土地政策来说，其好坏主要取决于是否带给农民福利，是否维护农民利益。其利大于弊，产生的效用远大于其弊，就不失为一个好政策。

二、农村土地政策与新农村建设

(一)新农村建设方略的提出

2005年10月党的十六届五中全会研究通过的《中(论文库)共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，建设社会主义新农村是我国现代化建设中的重大历史任务。党的十六届五中全会公报明确提出了社会主义新农村建设的“二十字目标”，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。2006年中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》又进一步提出，新农村建设“五个必须坚持”的原则要求。通过以上文件，作为小康社会的重要内容之一的新农村建设的序幕拉开了，新农村建设方略已经在全国确立起来。

(二)新农村建设与农村土地政策

土地是农民安身立命、工作、生活的重要场所和生存基础。在没有建立完善的保障农民就业、生活、医疗、养老等保障体系之前，土地必将是“农民社会保障的载体”和农民“家庭最基本的经济基础”。因此，农村土地政策是否有效，对新农村建设有着至关重要的作用。

推进新农村建设，是构建社会主义和谐社会的重要内容之一。以节约集约土地用地为基础的农村土地政策，是新农村建设之基础。温家宝总理在《政府工作报告》中说：“农业、农村和农民问题，是关系到全面建设小康社会和现代化事业全局的重大问题。今年的‘三农工作要以加快发展现代农业为重点，扎实推进社会主义新农村建设，稳定发展粮食生产，保护基本农田，稳定粮食播种面积，优化粮食品种结构，着力提高粮食生产。节约集约土地用地，坚决实行最严格的土地管理制度。”

从温家宝总理在《政府工作报告》中的讲话可以看出，新时期农村土地政策对新农村建设十分重要。对新农村建设来说，以人为本是其新特征之一，土地使用权归个人所有体现了以人为本的特点。土地使用权逐步地进入市场化运

作，有利于促进农村经济的市场化，从而推进新农村建设。

(三)新农村建设的前景

建设社会主义新农村是落实科学发展观的具体实践，是我们党在深刻總结我国长期以来经济建设的经验教训，吸收人类现代文明进步新成果的基础上提出来的，是对社会主义现代化建设指导思想的重大发展。因此，建设社会主义新农村，必须要坚持以科学发展观为指导，用发展和改革的办法去解决前进中的问题，去统筹协调城乡关系。建设社会主义新农村具有很强的现实意义，其前景是十分明朗的。

1新农村建设，是构建社会主义和谐社会的必然要求。社会主义新农村建设，与解决“三农”问题是相互统一的。在构建和谐社会的进程中，解决“三农”问题始终是全局性、根本性的问题。构建和谐的农村社会与城市不同，应与农村建设的实际紧密结合起来，把农村建设成为经济繁荣、设施配套、功能齐全、环境优美、生态良好、文明进步的社会主义新农村。

2新农村建设有利于强化对农村的公共服务，推进城乡协调发展，实现共同富裕。统筹城乡经济社会发展，不仅是当前解决“三农”问题的需要，而且是全面建设小康社会的重大任务。如果只有城镇人口的小康，而没有农村人口的小康，这个小康是不全面的小康、低水平的小康。统筹城乡区域发展，不断缩小城乡差距，从而实现农村社会由温饱到小康，由局部小康到全面小康的跨越，最终实现共同富裕的奋斗目标。

3新农村建设，是农村“三个文明”建设的可靠保证。社会主义新农村建设是一个系统工程，对农村社会经济生活的各个方面都有明确的目标和要求。既包括物质文明建设，也包括政治文明建设、精神文明建设；既要促进农村经济发展，提高农民的生活水平，也要加强农村基层党组织建设，提高农民的科技文化素质，形成良好的社会风尚。

因此，社会主义新农村建设是新形势下促进农村经济社会全面发展的重大战略部署，是实现全面建设小康社会目标的必然要求，是贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的重大举措，是改变我国农村落后面貌的根本途径，是系统解决“三农”问题的综合性措施。

结语

三农问题始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题。农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。在新世纪新阶段，我们必须始终不渝地高度重视并认真解决好“三农问题”，不断开创“三农”工作的新局面。作为公共政策的我国农村土地政策，其本质是对社会公共利益的权威性分配，党和政府提出社会主义新农村建设的任务，目的就是要切实解决好“三农”问题，切实保障农民的利益。制定正确的、科学合理的农村土地政策，将有利于我国社会主义新农村建设目标的实现。

[责任编辑：唐守祥]