陕西省小城镇发展研究

井　水　王礼力

摘要：陕西省小城镇经过多年的建设，初具规模，但仍存在规模小、基础配套设施差、区域发展不平衡等诸多问题。针对陕西省小城镇建设存在的问题，提出科学规划，改革现行户籍制度，根据各地社会经济情况发展特色性小城镇，依靠雄厚农业科教实力发展高科技农业小城镇等建议，将对陕西省小城镇建设起到促进作用。

关键词：陕西省；小城镇建设；农村劳动力转移

中图分类号：F292；TU984

文献标识码：A

文章编号：1009-9107(2009)03-0071-06

小城镇建设是我国实现工业化、城市化、现代化建设小康社会的重要内容，是建设社会主义新农村、消灭城乡差别、实现城乡一体化、构建和谐社会的重大战略措施。陕西省小城镇建设取得了重大进展，为本省社会经济建设做出重大贡献，但与国外和国内东部发达地区相比仍然存在很大差距，本文试图分析制约陕西省小城镇建设的问题，提出相应对策，为促进本省小城镇建设做出贡献。

一、陕西省小城镇建设现状

陕西省小城镇经过多年的建设，已初具规模，全省已经形成由一个特大城市、5个中等城市、7个小城市和16个特大镇(3—5万人)、61个大镇(1—3万人)、300多个中等镇(0.1—1万人)，400多个小镇组成的城镇体系。小城镇建设呈现以下特点：

(一)小城镇建设地域性明显

陕西省因地理环境的差异，被分割成关中平原、陕北黄土高原、陕南山区丘陵3个地区，各区内小城镇建设各具特色。

关中地区自然条件比较优越，尤其是关中平原土地肥沃，灌溉方便，很适宜农业生产，农业耕种历史悠久，是我国著名的农业生产基地。近年来随着农业高新技术的大量投入使用，尤其是大量应用农作物新品种，使农作物产量大幅增长，促进了关中农业的发展。但是由于关中地区县域工业生产薄弱，除北部拥有较丰富的煤炭资源，南部拥有钼等稀有金属资源外，矿产资源相对稀缺，城镇化工业化程度低，而且人口稠密，农民人均收入增效并不特别明显。为增加收入谋求发展，大量的农村剩余劳动力需要转移。关中地区农村劳动力主要流向为：向西安、咸阳、宝鸡等区内大中型城市的进城务工流；向沿海发达地区和东部地区的劳务打工流；向新疆地区拾棉、采摘番茄的劳务工流；向国有大型企业、国家基础设施建设体力务工流。同时由于缺乏统筹规划，农村大量青壮年劳动力外出，直接影响了当地农业生产。且区内各县区经济发展不平衡，靠近城市带的各县经济发展速度较快，远离城市西部、北部各县区经济发展较差，还有一些为省级、国家级贫困县。总体上关中地区的小城镇主要围绕西安、宝鸡、咸阳等大中型城市带，向西方城郊型小城镇模式发展，小城镇相关产业以配套大中城市产业和服务大中型城市日常需求为主。

陕北地区处于我国黄土高原，地广人稀，自然生态环境恶劣。近年来实行退耕还林和防风固沙等措施，生态环境已有极大的改善。依托农业高新技术，缩小粮食生产面积，大力扩大经济作物尤其是苹果、红枣、沙棘等林果产业，发展农产品深加工企业，农业生产有了很大的发展。但该区农村经济主要还是依赖丰富的地下矿产资源，煤炭、石油、天然气、盐矿的储量居全国前列。区内有我国最大的现代化露天煤矿，有国内特大型天然气田和延长油矿。当地农村依托资源优势，经济发展迅速，农民收入增长较快，在陕西十强经济县排名中连续几年陕北占据半壁江山。农村剩余劳力主要是流向当地能源企业，其余流向关中地区和其他地区。本区的小城镇主要以矿业、资源性小城镇为主，小城镇主要产业以工矿业开采和为周围国家能源基地提供日常服务为主。

陕南地区山大沟深，人多地少，50％以上的耕地分布在25。以上坡耕地，耕作难度大，水土流失严重，抗灾能力差，农作物产量低。但陕南地区野生动植物资源丰富，近年来依托丰富的自然资源，发展蚕桑、林果、茶叶、中药材、生漆等经济作物生产，取得了很好的经济效益。同时境内拥有佛坪大熊猫，、洋县朱鹮等自然保护区，开展了相关的旅游项目。陕南还有丰富的水资源，小水电星罗棋布，不但提供水电资源，而且形成旅游景点，如汉中的南湖，安康的瀛湖。随着西汉高速公路、西康铁路的开通，困扰陕南地区的交通问题得到了缓解，带动了沿线农村经济的发展。新农村建设也使很多当地居民改善了生活环境。因其交通相对闭塞，小城镇建设主要紧邻县城或主要交通干线旁，小城镇主要产业以特色产业、观光旅游业、服务长途运输为主。

(二)关中地区小城镇建设居于全省前列

关中地区以西安为中心的关中中部城镇集聚区和陇海铁路沿线城镇带，已成为我国西部地区最大的城镇集中分布区。关中陇海铁路沿线目前有6个城市和一批具有较强经济实力的小城镇，城市非农业人口、建成区面积、国民生产总值、工业总产值分别占全省城市的76.8％、69.4％、84.7％和90.6％，已成为全国重要的科技教育、机械制造、加工工业和高新技术产业基地，为今后发展成为西部大开发的增长极奠定了基础。座落在关中地区的杨凌农业高新技术产业示范区，更为乡镇发展提供了强大的农业高新技术支持。关中地区依托当地特色资源的新型乡镇企业大量出现，在新农村“一村一品”和农产品商品化之间起到较好的连接作用。小城镇逐渐显露出农村经济支柱的作用。

(三)陕西省小城镇居民收入差距较大

关中地区的小城镇因毗邻关中大型城市带，是西安等城市务工劳动力的主要提供地，居民收入增长较大。我国国民经济的高速发展和西部大开发，对能源的需求日益扩大，陕北地区以能源开采等第二产业为主的小城镇居民收入增幅较大，甚至超过陕西省城市居民的收入增幅。陕南地区的小城镇因其交通影响，大量居民还是依靠种植养殖等第一产业作为主要收入来源，收入增长缓慢。全省小城镇居民收入增长呈现关中高、北部中、南部低的局面(见表1)。

(四)依托自身资源出现特色经济强镇

陕西省已经出现了一批依托资源优势极具特色的经济强镇，它们有的利用交通干线的区位经济优势、有的利用原“老三线”遗留的工业基础、有的利用丰富的矿产资源、有的利用独有的旅游资源优势有序发展，已成为周围较大区域范围内中心的小城镇。如泾阳县永乐镇、神木县大柳塔镇、宁强县阳平关镇、岐山县蔡家坡镇、扶风县法门镇等已成为陕西省城镇建设的排头兵。

(五)小城镇建设吸纳了大量的农村剩余劳动力

中央政府连续出台的惠农政策和户籍制度改革，解除了束缚陕西农民流动的枷锁，加速了农村剩余劳动力的转移。同时陕西省政府根据退耕还林政策，提出“原地就业，就近安置”的原则，使大量山区农村群众向宜居地区迁移，在边远山区周边建设了大量的“新农村”和小城镇安置剩余劳动力，开发当地的经济资源，进而推动山区农村经济的发展。

二、陕西省小城镇建设存在问题

陕西省小城镇建设取得一定的成绩，但仍存在不少瓶颈性问题，阻碍陕西省小城镇的进一步发展。

(一)农村经济发展缓慢，农民收入低

陕西省的农村居民收入自改革开放以来有了较大幅度增加，但与全国平均水平相比，仍有很大差距。从农业增长来看，1990—2007年间，全国平均增长速度为7.8％，陕西省为6.6％，比全国低1.2个百分点。从农业劳动生产率来看，2007年全国户均6 006.22元，陕西省农村人口中从事第一产业的劳动力户均产值为3733.8元，低于全国平均水平38.0％。从收入来看，1990—2007年间全国农民人均纯收入年平均增长21.6％，陕西省只有18.5％，比全国低3.1个百分点，收入差距由1990年的155元拉大到2007年的1495元。到2007年陕西农村家庭人均收入更下降到全国倒数第4位，仅排在云南、贵州和甘肃之前。

(二)小城镇居民消费结构仍以生活性消费为主

陕西省大多数小城镇居民刚刚解决温饱问题，全省总体上是温饱型消费水平。除部分经济发达的小城镇居民逐渐从温饱型向小康型消费水平过渡，拥有独立的住房、摩托甚至汽车等交通工具，租用大型的农业生产工具，还拥有证券、债券等金融资产投资外，广大贫困地区、山区的小城镇居民生活仍处于贫困状态，他们主要消费一些生活必需品和生产工具、少量中小型农机具等基本生产资料，以便维持基本生活和生产活动。农村信贷的压力，也使很多怀着致富梦想的小城镇居民倍感压力巨大，生活质量下降。

(三)小城镇文化、教育、卫生体系落后

据对陕西省37个县、2220户农村居民家庭抽样调查统计，近年来，陕西省农民教育、医疗消费支出偏大，逐渐成为农业税减免之后农民家庭主要负担。

2003年全国统计资料，陕西省农民人均纯收入在全国31个省、自治区、直辖市中排名第29位，生活消费支出排第27位，而文化教育支出排第10位，医疗、药费支出排第16位。收支位次倒挂现象反映出陕西农民承担着相对较重的负担。据2004年抽样调查，陕西省农民人均教育费用支出252.2元；农民人均药费、医疗费支出115.53元。农民人均教育、医疗、药品费用合计367.73元，占到当年农民纯收入的19.7％，占到当年农民生活消费总支出的22.7％，成为继食品消费支出之后的第二大消费项目，远远超过了居住、用品及衣着消费。2007年资料显示同样趋势(见表2)。虽然陕西农村地区实行新型农村合作医疗体制，农户基本医疗得到一定保障，但对农村居民的重大疾病帮助有限，而许多艰苦的边远山区新型农村合作医疗保障至今没有实现。陕西省农村居民社会保障基本处于空白状态。

(四)小城镇建设重经济轻环境

陕西省经济相对落后，许多小城镇生存和财政来源主要依靠“三小企业”，城镇经济发展和环境保护的矛盾日渐突出。许多小城镇建设中只顾眼前经济效益，经济增长以“竭泽而渔”方式利用自然资源以牺牲环境为代价。许多小城镇工业支柱是“小煤窑、小水泥厂、小造纸厂”等“三小”企业。这些企业生产条件简陋，根本没有环保措施。“三小”企业的运转造成陕西省许多小城镇大气、土壤、河流、地下水污染和深层地下水过度开采，再生林遭到二次破坏，耕地永久性破坏等严重生态灾难。同时“三小”采取“小作坊”式生产，生产能力低下，不考虑产品深加工和工业废料再利用，能源、资源浪费严重。尤其是陕北地区许多小油井原油提炼程度仅有国家油田提炼水平的45％，采掘率更低。陕南地区一些小金矿提炼1公斤黄金要消耗500吨水，还污染500吨水源。陕西省是黄土高原的中心地带，是我国水土流失最为严重的省份之一，森林覆盖率低，陕北和关中水资源严重缺乏。土地、森林、河流、特有矿产资源，尤其是不可再生的资源永续利用问题突出。长此以往，退耕还林、防风固沙、水土保持等措施所换来的生态效益将付之东流。

(五)城镇规模小，规划不合理

改革开放以来，陕西城镇化率由1978年的16.3％上升到2007年的40.6％，取得了很大进展。但是仍然低于全国同期45％的水平，更远低于世界城市化水平。2007年全省工业增加值占GDP的比重为54.3％，城镇化水平却仅为40.6％。陕西省小城镇建设为符合国家相关政策和追求城市化率，小城镇建设速度过分扩大，超越了国民经济和社会发展实际需要。1982年全省有建制镇81座，1984年由于放宽设镇标准，当年猛增到327座，2007年已达到907座。其中，1990—1998年新增建制镇553座，仅1992年一年内就新增361座，是1980—1990年10年间增长量的1.4倍。而同期全省GDP的年平均递增速度为9.17％，仅相当于1980—1990年间的90.7％。2007年与1982年相比，全省城镇数增长了11倍，而城镇非农业人口仅增长了3.4倍，城镇非农业人口占城镇总人口的比重由80.2％降为18.9％，城镇平均非农业人口规模由14273人／镇降为3341人／镇，50％以上的城镇的非农业人口在1000人以下。很多小城镇仅仅是只有乡政府所在地的大型村庄。

(六)小城镇吸纳农村剩余劳动力能力低

陕西省2007年共有小城镇907个，镇均人口为2.38万人，人口规模远远低于全国平均水平的3.97万人。小城镇积极效应的发挥，在很大程度上依赖于其人口规模。近年来，许多地方通过“撤乡建镇”等途径，使小城镇的镇域面积有所扩大，但真正能发挥小城镇功能的核心区面积并没有从根本上增加。迄今为止，规模过小仍然是多数小城镇面临的主要问题。造成小城镇规模过小的原因是，陕西省小城镇基础建设不到位，企业少而小，劳动收入报酬低。关中地区大中型城市密集，城市和县城对农村剩余人口的吸纳力远大于小城镇。东南沿海地区的合资、民营企业吸收了陕西省大批的农村剩余劳动力；新疆等劳动力稀缺省份也利用相对较高的劳动报酬吸引陕西省农村剩余劳动力。

三、陕西省小城镇建设的建议

针对陕西省小城镇建设存在的瓶颈性问题，笔者给出相应政策性建议，为陕西省小城镇建设提供一些借鉴。

(一)陕西省小城镇建设遵循的经济理论依据

陕西省小城镇建设必需坚持科学发展观，依据本省实际统筹规划，全面协调持续推进。

1955年由法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁提、出经济增长极核理论，认为经济增长的契机只能出现在个别地区，因经济增长点经济实力的增强，形成经济“极核”，经济“极核”在运行机制的引导和推动下，带动整个区域经济发展。经济“极核”有很强的积聚生产资料和扩散先进生产技术的特点，经济“极核”表

现形式是产业综合体(城镇)。小城镇是农村经济的工贸中心，小城镇享有农村地区最好的交通、通讯、生活条件，这些特点决定它可以成为区域经济学中增长“极核”部分。陕西省的小城镇就是陕西农村经济增长的“极核”，应发挥好集聚效应，吸收适合本镇需要的乡镇企业，积聚周边地区的农产品，对积聚的农产品做好分类、加工、存储、运输。做好农村产业结构链的“上游”，配合当地龙头企业，对农业资源有效地配置，体现出区位经济优势。

(二)合理规划，适度扩大小城镇规模

合理规划小城镇建设，发挥小城镇的集聚作用。全省统筹规划，小城镇建设应以靠近大中城市、县城的小城镇和重点小城镇、一般小城镇三个层次结构推进发展。小城镇总体数量控制在本省经济所能承受的合理范围之内，不要盲目的撤乡建镇，扩大小城镇数量；适度扩大小城镇的规模，深化撤乡建镇步伐，通过合理的行政划分把建制镇周围的乡编制到建制镇，远期目标为大型、重点小城镇人口3—4万人，一般小城镇人口1－1.5万人，体现规模效益。小城镇建设要选址合理，选择具有区位优势的区域建设新城镇。小城镇建设应科学严格规划，合理划分生活区、产业区、供给区、休闲娱乐区，注意小城镇城镇水、电、汽、热、路以及排污和生活垃圾处理设施等公共基础设施的配套建设。城镇建设和交通线路建设同步进行，使小城镇成为区域经济、政治、文化和商贸中心。

(三)深化户籍制度改革，排除农村剩余劳动力迁移的障碍

改革以城镇人口和农村人口划分的现有户籍制度，以居住地作为居民的身份判断，使城乡居民享有同等权利。户籍改革制度分阶段、分步骤依次进行。在现行状态下，对小城镇暂住人口发放人口暂住证。暂住人口和常住人口享受相同的政治权利和社会福利待遇。对进城务工的农村剩余劳动力，保留其在农村的合法权益(承包土地、庄基地等各种正当权利)。严禁部门和个人征收城镇扩容费或农转非费等不合理收费。打击狭隘的地方保护主义，不对外来农村剩余劳动力设置歧视性政策，保持人口的自由流动性，允许农村剩余劳动力跨地区在农村和小城镇之间自由流动。以人为本，尊重农村剩余劳动力的人格尊严，保护他们的合法生存权利。

四、推进陕西省小城镇建设的具体举措

1、关中地区城市带中小城镇建设。(1)参照美国的发展模式，利用关中地区稠密的交通网和现代化的交通工具，鼓励居民自由流通，同时加大小城镇基础建设力度，提高小城镇物质、精神和文化水平，建设郊区型小城镇。(2)依托“一线两带”，提高小城镇产业创新能力。发挥大中型城市的“极核”作用和“扩散”作用，增进大中型城市和小城镇的经济往来，扩大西安周边小城镇吸纳农村剩余劳动力的能力。依托关中高新技术开发带和国家级星火产业带，根据大中城市的发展本身产业需要，逐步形成高新技术为龙头的产业集群体系，为城市带中每个小城镇获得更大发展空间。(3)陕西省拥有中国唯一的国家级杨凌农业高新技术产业示范区，可为本区建设高科技农业小城镇提供强大科技支撑。高科技农业小城镇特征是农业的商品化程度很高，农产品加工业是这种类型小城镇发展关键，它既带动农产品商品化，也带动小城镇其他行业的发展，也是小城镇发展的关键动力。可见高科技农业小城镇的建设是推动当地农业现代化的“火车头”。(4)打造“精品”镇、“龙头”镇，重点扶持发展前景好的小城镇，从专项资金、招商引资等重点扶持这些小城镇建设，做好、做强、做大，让“龙头”小城镇拉动周边地区的经济发展。(5)从整体出发，对区内各个小城镇的产业合理规划、安排，形成合理有效的产业链，对边远的小城镇发展给予政策支持，鼓励这些小城镇发展特色产业，使各个小城镇协同发展。

2．陕南地区建设动植物资源型小城镇。陕南地处秦巴山区中心地带，气候湿润，江河密度较大，森林植被繁茂，野生动植物和中药材种类较多，生态资源及环境优势明显，农业具有亚热带特征，具有发展绿色产业的先天优势和巨大的开发潜力。陕南地区工业基础薄弱，贫困人口多，当地政府要根据实际情况建设动植物资源型小城镇和休闲旅游小城镇。在小城镇建设中应注意以下问题：(1)重点扶持“绿色产业”，鼓励乡镇企业开发、生产林特产品，突出地域特色，尤其是板栗、绞股蓝、茶叶等特色农产品的深层次开发和利用。(2)注意水土保持，坚持退耕还林的政策，将偏远山区的农村剩余劳动力，集中安置到小城镇。(3)加大特有动植物资源保护力度，坚决打击盗猎、乱捕、乱砍、乱伐、乱挖行为，保证特有资源的道地性和可持续性。(4)政府加大交通建设力度，努力改变陕南地区交通落后的面貌，保证小城镇的农副产品运输通道畅通。

3．陕北地区建设矿业型小城镇。陕北地区矿业资源丰富，全境含煤面积达5.71万平方公里，占幅员的27.8％。保有储量居全国第3位，预测煤炭资源量近万亿吨。预测石油储量15—16亿吨，探明石油储量9亿吨，占全国第5位。天然气资源预测储量8万亿立方米，探明储量居全国第2位，其中已控制储量1.2万亿立方米，是目前我国陆地上发现的最大的整装天然气田。盐矿业资源有广阔的开发前景。本区应根据资源优势和不可再生的特点合理建设矿业型小城镇。对本区小城镇建设的政策建议：(1)进行科技创新，引进国内外先进技术，提高矿业资源利用率。坚决取缔“三小”企业，保证矿业资源有序开发，避免私挖滥采，避免资源浪费，实现永续发展。(2)改变产业结构，延长产业链，实现产业增值，由采掘为主的小城镇，转变到采掘、精选、加工、化工发电为一体现代性矿业生产城镇。(3)小城镇选址应与采掘地和化工园电厂区配套，建立完整的生活设施和繁荣的第三产业，让小城镇成为延安、榆林两个中心城市的“卫星”城市，构建合理的陕北城镇体系。(4)矿业型小城镇除工矿业发展外，应注重水土保持，发展生态农业，保证矿业和农业生产协调发展，保证小城镇在矿业资源枯竭时的转型发展。(5)矿业型小城镇要积极培养农村剩余劳动力专业技术能力，为采掘和化工电力企业提供合格的劳动力。