农村基层换届选举中的新问题及其对策

陈晓莉

摘要：民主选举是村民自治的重要组成部分。实践中，村民选举在选民登记、候选人条件、贿选查处等方面会不断出现新情况、发生新变化、产生新动向、暴露新问题。要解决这些问题，就需要研究政策、统一认识，明确界限，完善机制。只有正确认识和妥善处理这些问题，农村民主选举才能健康顺利地发展。

关键词：农村基层换届选举；村委会；选民

中图分类号：F325.4

文献标识码：A

文章编号：1009-9107(2009)03-0018-06

2008年8月到12月，西安市进行了村级党组织领导班子和第七次村民委员会换届选举，为农村基层注入了新的生机与活力，有力地推进了农村基层民主法治化的进程。从总体情况看，这届选举程序民主，操作规范，参选积极，态势平稳，但由于多种因素影响，换届选举仍存在着一些不容忽视的问题，需要我们在实践中不断地探讨和总结，以求规范和完善。

一、村委会换届选举面临的新形势与新任务

2008年的换届选举工作与以往六届相比，呈现如下新情况、新特点：

1．选举工作有了新目标。西安市雁塔区第七届村委会换届选举，是在历经了第五、第六两届村民直接选举的基础上进行的，区组织部和民政局关于全区村级党组织领导班子和第七次村民委员会换届选举工作的安排意见在优化村级干部队伍结构方面提出了更新更高的目标。规定要力争通过换届，全区“一肩挑”比例和村民委员会中党员所占比例分别达到30％和60％左右；力争新一届村“两委会”班子中各有1名妇女干部；力争通过换届使全区村级班子中40周岁以下和高中以上文化程度的干部分别达到总数的60％和50％以上；力争每个街道30％以上的行政村至少要有1名30岁左右、大专以上文化程度的“两委会”干部；每个街道3％以上的行政村至少要有1名35岁左右、大专以上文化程度的村级党组织书记。

2．选人范围有了大视野。城乡一体化进程的加速发展，对选民和候选人资格的界定都提出了一些新问题，如户口是否为界定选民的唯一条件。2008年就规定户口不在本村、但在本村履行了村民义务的村民经过一定的法律程序，也可登记为选民，参加村级组织负责人的竞选。这一规定大大地拓展了村级组织负责人的人选范围，客观上为一些难以选出合适村干部的重点村、难点村提供了引进优秀人才的机会。但这一规定也可能存在着有悖相关法律，并与村庄既有利益格局相冲突的问题，以至难以实行。

3．选民素质有了大提高。随着农村基层民主政治建设的不断推进、农民群众的民主法制意识和参与意识不断加强，对民主的要求也越来越高。同时经过前几届的学习和演练，选民的选举经验不断丰富，法律意识不断增强，政治水平不断提高，对选举工作的组织和效果提出了更高的要求。调研中民政部门和街办工作人员感慨道：“现在农民的法律意识真是越来越强，他们对一些政策和法律的条文可以倒背如流，甚至比我们都熟悉。他们随时都会用法律对照你的工作，指出你的问题。”这就是当今乡村选举中选民的真实写照。

4．选举竞争程度更为激烈。与以往村级换届选举相比，此次村级组织换届选举的竞选参与面和激烈程度都有所增强。不论党组织换届还是村委会换届，无论是村委会主任、副主任的竞选，还是委员的竞选，甚至村民小组长、村民代表的选举都相当激烈。竞选者采取多种措施、动用多种手段争取当选。与以往相比，竞选人选多，选民参选率高。造成竞争激烈的主要因素有：(1)从职数上看，此次换届明确规定，村级党组织领导班子、村民委员会一般各由3—5人组成。要求积极推行村党支部书记、村委会主任“一肩挑”和村“两委”成员交叉任职，全省“一肩挑”比例和村民委员会中党员所占比例分别比上届提高15％和10％以上。因此，同上届相比，村“两委会”班子职数会减少。(2)从结构上看，这次换届提出，要优化人选的年龄结构和文化结构，对村“两委会”班子成员从年龄和文化程度上提出了更高的要求。2008年4月，陕西省委办公厅转发的陕西省委组织部《关于加强村级干部队伍建设的意见》指出，积极做好选聘高校毕业生到村任职工作，力争用5年时间实现全省1／3的村有1名大学生任村干部。这些优化结构的措施，也使竞争更加激烈。(3)从政策上看，国家对村级干部队伍建设越来越重视，给他们提供了很多发展的平台，从报酬和社会保障方面给予了更多的关注。2008年，全省计划从优秀村干部中试点考录107名乡镇公务员，今后还要逐步推行开。同时，把村干部报酬纳入省、市、县(市、区)财政预算，着手建立村干部养老保险制度。村主要干部工薪报酬制的推行，使村“两委会”干部岗位更具有吸引力。(4)村干部选举竞争激烈也与土地征用有关。城市化、工业化推进，大量征用集体土地，村级组织将拥有更多资金，村干部在项目承包、资金调控等方面也拥有更多的优势，村干部岗位吸引力明显增强。(5)随着村务公开民主管理制度的深入推进，村民代表的地位也不断增强，村级组织选举的竞争将从村主要干部一点的竞争向一般干部、村民小组长、村民代表、甚至村务公开监督小组和理财小组成员全方位延伸，使村级组织换届选举竞争空前激烈。

5．竞选方式花样翻新。在换届过程中，由于竞争激烈，竞选者为了如愿当选，使出“浑身解数”进行拉票，竞争招数不断翻新，“投资”力度越来越大。有的“以钱拉票”，有的“以物换票”，有的“托人拉票”。有的允诺实施公益事业，有的直接向选民付现；有的单枪匹马“独挑”，有的结成“利益同盟”打压竞争对手；有的甚至通过贬低性议论及“大字报”等诋毁竞争对手。还有些现任的干部设法让竞争对手的选票过不了半，使新的村委班子选不出来，原来的主任还是主任，不费一枪一弹即可“卫冕”。有的竞争者把“闹人和闹事相结合”，通过组织上访给竞争对手制造麻烦。以往此类行为一般出现在村委会换届选举中，而今年则蔓延到村级党组织、村民代表、村民小组长的选举中。

6．竞选目的走向多元。杜赞奇认为村民出任村官的主要动机是“出于提高社会地位、威望、荣耀并向大众负责的考虑，而不是为了追求物质利益。”在以往换届选举中，绝大多数参选者是为了发展村级经济和公益事业，为村民、百姓干点实事，但也有少数人是出于“私利”而参与竞选。比如，有的是为了“名”，认为村干部是一个“官”，能光宗耀祖；有的是为了“利”，认为村集体经济不断发展，土地征用款、上级拔付的建设资金不少，村干部可支配资金增多，当上村干部有利可图；还可以利用当上村干部的便利，在本村土地租赁、村镇建设项目上“近水楼台先得月”，牟取私利；有的是为“保护既得利益”；有的是为了混个“脸熟”，到上级部门好办事；有的是为了“气”，对其他村干部不服气，要争个高低，树立自己的威信，得到更多村民的认同。

7．选民心态更趋复杂。大多数选民认为村级换届事关村民群众的切身利益，希望本村最优秀分子当选村干部，因此对换届选举热情高涨。但也有不少选民对换届选举并不关心，放弃投票权，或者见利忘义，看谁给的钱多、交杂宗派家族利益和私下交情，出现投“金钱票”、“宗族票”、“人情票”情况。一些地方，选举前的这段时间老百姓会得到许多的实惠，不光能白吃白喝，还能拿到成百上千的“外财”，有的群众戏称“选举要是一年能多来几次就好了。”

8．宗族派性依然严重。由于历史的原因，宗族派性在农村普遍存在，特别是在农村“两委”换届中表现得更为突出。以往选举就有的村人口不多、派别不少，各自为政、互相攻击，把村级组织换届视作宗族、宗派势力的比拼，各选各的代言人，选票分散，难以过半数，致使选举屡不成功。我们在调研座谈中大家普遍认为目前宗族问题仍然是影响农村选举的重要因素之一，有的地方甚至是首要因素。不少农民看问题，依然首先是家庭，其次是家族，再次是宗族。换届选举时，家族、宗法、姓氏都可能形成一方势力，影响正常的选举工作。这次村党支部换届工作，有个别村党员发展家族化，一个家族三个党员不出席会议，致使党员推荐大会达不到规定人数而无法召开。因此，选举中大姓大户倚重人多操纵选举，村民为家族宗族势力所左右，致使一些家族势力小的优秀人才难以当选。

二、村委会换届选举中存在的问题

第七届村级换届选举出现的新情况、新特点，在给村级换届选举工作注入新活力的同时，也给换届工作带来了新课题，通过调研，我们认为以下问题值得注意：

(一)村民选举资格规定不明确

村委会选举是村民行使选举权利的完整过程，从法理上讲，选民资格的确定，实际上也就是村民选举权的确定。选民资格如何认定，直接关系到村民民主权利的实现，是当前村委会选举中村民反映最强烈、矛盾较为集中的问题，也是困扰基层组织者指导村委会选举实践的难题之一。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)第十二条规定的选民资格必须同时具备三个条件：一是年龄条件，即必须年满18周岁；二是村民资格，即必须是本村村民；三是政治权利，即享有选举权和被选举权。对年龄条件和政治权利的条件，《村组法》中规定的比较明确，执行起来基本上没有争议。但对村民资格这一条件的确定，由于没有一个权威性的解释，在村委会选举过程中就成为一个争议颇多的问题。比如农村拆迁安置中的货币安置户的选民资格问题就值得重视。2005年8月西安市下发《关于加快城中村改造工作的意见》规定：城中村改造主要有以下形式：对于土地资源充裕的村庄，可以按照最终制定的政策办法在原来的地方建社区进行安置；对于资源紧缺的村庄只有另选地方，通过建设新社区安置；再就是货币安置，按照政策估价，一次性以货币支付，其自行购买经济适用房或商品房安置。雁塔区某街道办事处在高新区征地拆迁中选择货币安置的涉及12个村374户1108人，并全部转为非农业户口，成为居民，但是该街道没有社区，他们的户口装在口袋里。这些当初选择货币安置的村民，因为种种原因，现在对原来的选择后悔不已，纷纷寻求归属，希望重新获得“村籍”。因为有了“村籍”，他们可以成为强大的村集体经济组织的成员，获取丰厚的收入。从这一点上来说，他们宁可为“村民”而不愿为“市民”。在换届选举前纷纷要求登记参选，通过谋取政治权利，进而取得经济地位。今年《陕西省村民委员会选举办法》打破户口限制，对户口不在本村，但在本村尽村民义务的村民经过一定的法律程序，也可登记为选民。那么，对于货币安置户的选民资格认定就成为这次选举中所面临的难题，解决不好，就会成为不稳定因素。

(二)关于村民选举委员会的两个问题

1．选委会主任的人选问题。2008年西安市政策研究室编印下发的《农村两委会换届选举政策问答》第91条规定，为便于加强党对换届选举工作的领导，村民选举委员会主任，提倡由村级党组织书记担任。据基层干部反映，在以往的选举中书记担任选委会主任是约定俗成的做法，今年变成“提倡”，党组织书记可以通过法律程序成为村选举委员会主任。大家认为这种做法加大了选举的工作量，并提前引发了矛盾。有的候选人想尽办法成为选委会主任或者成员，在制定选举方案时作出对自己有利的政策偏向，等到自己被确定为村民委员会主任、副主任或者委员正式候选人时，再辞去村民选举委员会成员职务。

2．货币安置农民转居民的人员能否成为选举委员会主任或成员的问题。《陕西省村民委员会选举办法》第八条规定，各村成立村民选举委员会。村民选举委员会主持本村村民委员会的选举工作。村民选举委员会应当由有威望、有能力、熟悉情况、热心为村民服务的村民担任。这里的村民一定是具有该村户口并具有选民资格的人。雁塔区某村2008年支部换届选举中有一位货币安置农转居的人在支部换届中当选为书记，按照通常的工作惯例，他不仅要进选举委员会还可能成为主任，这种状况与选举委员会成员应为“村民”的要求显然不符。

(三)省市关于另行投票选举规定的问题

陕西省选举办法第二十七条规定，获得过半数选票的当选人人数少于应选名额时，不足的名额应当在没有当选的候选人中另行选举。另行选举时，根据第一次选举得票多少的顺序，确定候选人。候选人获得参加投票的选民的过半数的选票，始得当选。2008年西安市《农村两委会换届选举政策问答》第165条规定，对选举后不足规定职数或出现票数相当的，应在选举后10日内进行补选或另行选举，另行选举结果的认定，仍以得票多者当选，但当选者得票数不得少于收回选票总数的1／3。市上政策解释与省上的《办法》规定不统一，容易诱发矛盾，造成上访。陕西省人民代表大会应根据《村组法》和村委会选举工作实践，对《陕西省村民委员会选举办法》第二十七条规定作出相应修改。统一口径，规范操作。

(四)政策法律规定不明确的问题

主要表现在：一是入口关不严。候选人资格问题实际上是村委会选举中被选举权主体资格问题。要不要对候选人规定比普通选民更高的资格要求，也是村委会选举实践中引起争议非常大的热点问题之一。虽然《村组法》和省选举办法规定选民应当推选“遵纪守法，办事公道，廉洁奉公，具有一定文化水平，热心为村民服务；有较强的组织领导能力，懂经济、会管理，能带领村民共同致富的选民为候选人”，但如果所推选候选人不具备上述要求，却无法律依据剥夺其资格，这种号召性规定在实际操作中缺乏具体衡量依据。二是“非正常”现象查处难。比如，送一包烟、请吃一餐饭，甚至送少量现金等“非正常”现象，算不算贿选，既无法规条文也无文件规定，导致对换届选举中送钱送物现象难以真正追查处置，

进而纵容了拉票行为，破坏了选举公正性。三是法律责任追究难。省选举办法明确规定“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段或者未经村民会议依法选举，成为村民委员会成员的，由乡(镇)人民政府或者县(市、区)人民政府民政部门宣布其任职无效；并视情节，由有关机关对违法行为人依法处理。”但对“有关机关”未做进一步的界定，责任主体不清，致使客观上“有关机关”推诿扯皮，使选举中的一些违法行为无法得到应有处置。

(五)历史遗留问题带来矛盾和困难

从以前换届选举的情况看，换届不成功或难度大的根本原因就在于村内遗留问题较多。由于“村财街管”制度的普遍，雁塔区119个村财务问题已不突出，主要是村务问题，农村逐步转为城中村、改居村、城郊村等，在土地征用、旧村改造的政策兑现等方面积累了一些矛盾和问题。一些村的土地征用补偿收入和集体资产迅速增加，在如何管理和分配这些利益的问题上，村干部以及村干部与村民之间频发矛盾。有些村民为了个人利益或局部利益，借口村里的历史遗留问题尚未解决等，采取各种手段阻止或破坏选举。有的村级班子不团结，班子成员争权夺利，互相扯皮，工作效率低下，屡建屡瘫，致使人心散，村风乱，后遗症多，各种矛盾错综复杂。从雁塔区组织部排查出来的选举20个“重点村”、“难点村”情况看，因历史遗留问题或两委班子矛盾、工作扯皮而难以进行选举的村子约占五六成以上。这些长期积累起来没有妥善解决的矛盾，在换届选举时集中爆发，对换届选举产生了很大的负面影响。

(六)贿选现象呈现愈演愈烈之势

贿选就本质上来说，它是与民主政治相伴而生的，是民主政治的副产品，也是民主政治的一个“副性”标志。虽然在前几届村委会换届选举中一直存在着贿选现象，但这届选举中贿选问题尤为突出，严重影响着村委会选举的公正性。从走访了解的情况看，目前村委会选举竞争空前激烈，有的竞选者为了如愿当选，不正当和非法行为加剧，贿选已成为一种普遍现象。据街办干部介绍，在以往换届选举中，支部贿选很少，现在非常严重，正式选举时“恐怕连村民代表都有贿选现象”。贿选的方式和以往基本一样，宴请、送烟、送酒、送现金、送购物券。在短短的几年内，农村贿选何以愈演愈烈，人们为什么会对此熟视无睹、坦然处之呢?我们从乡镇街道办政府官员和选民对贿选的心态看到，对于农村贿选现象的放纵、甚至怂恿、助长，固然有其无奈的一面和各种现实利益考虑的因素，但一种更为深层次的观念形态和文化心理的生成和能量释放，发挥着重大的支撑作用。

(七)部分选民行使权利有偏差

村级换届选举是各村政治生活中的一件大事，能否选好新一届村级班子事关全村发展大局，与每个选民切身利益息息相关。绝大部分选民都十分慎重投准每一张选票，但也有一部分选民民主行为不够成熟，还不能完全正确使用手中的民主权利，也助长了选举中的非正常现象。还有部分选民出于利益驱动，认为“隔手的金子不如在手的铜”，容易被一些小利益所诱惑，而不能正确表达自身的意志。因此，光给“权利”还不行，需要在素质、理念、知识等方面加以灌输、教化和锻炼，而这些均有赖于“政治文明”的建设。

(八)农村后备干部队伍状况不容乐观

现有村干部普遍年龄偏大，学历偏低。然而，村级后备干部资源普遍缺乏，选择余地不大。即使有年纪轻、文化程度高的农村青年竞争，也会因为多年读书在外，不在村上居住，缺乏群众基础，同时缺乏较为强大的经济实力而难以被选出来，因此，干部年轻化、知识化难以实现。

(九)农村妇女参选参政依然困难重重

从全国范围来看，陕西省村级妇女参选参政工作与全国平均水平还存在较大差距。第六次村级换届之后，陕西省在全国的排名倒数第三。尽管2008年《安排意见》要求“两委”中，各有一名妇女干部，并首次在选票中设有“妇女委员专栏”，但现实中依然困难重重。调研中大家普遍认为，政府引导归引导，但要看最终的选举结果。妇女参政要求本身就不高，加之参政能力有限，传统思想的影响较大，在当前竞争激烈、贿选成风的背景下，妇女很难胜出。可见，为妇女参政提供机会和打造平台依然需要做大量的工作。

三、解决农村基层民主选举中存在问题的对策

(一)掌握动态，做好预案

为保证今后村级组织换届选举工作顺利进行，必须未雨绸缪，做到底子清、情况明、策划早、组织好。特别是要针对重点、难点村和可能出现的新情况新问题，做好处置预案。切不可认为村委会换届选举已搞过几届了，经验多了、程序熟了而掉以轻心。面对新情况新问题，在政策法律框架内，换届选举工作要有新思路，新举措，提高选举工作的效率和质量。

(二)突出重点，分类指导

对于那些问题多、矛盾深、班子软、群众散、工作难的重难点村的换届选举工作无疑应重点抓，要多渠道、多形式地化解各类矛盾，解决各类问题，确保选举工作顺利进行。但选举工作的重点不仅限于此，也不能满足于“不出乱子”平稳选举就好。要围绕“提高素质、优化结构、激发活力”做文章，要力争排除影响选举工作目标的各种不利因素，选出理想的村组织班子。

(三)深入研究，突破难点

在历届换届选举中，宗族问题表现突出，且根深蒂固，难以解决。近年来贿选问题又愈演愈烈，连民政部官员也坦称贿选等一些无序竞争现象有增多趋势，“比例不高，但影响不好。”然而，调研发现，人们对贿选问题在正式场合讳莫如深，在非正式场合则津津乐道，了如指掌。尽管贿选的危害性不言而喻，但在现实中人们对此还是报以宽容的心态，甚至存在一些不正确的认识，诸如不加限制地认为“贿选是一种进步的表现”、“是和国际接轨”等等，或以“难界定、没证据、难查处”等理由任其发展。我们认为，对于贿选拉票问题，必须抱以正确的态度，应严肃治理，坚决遏制。对于贿选，中央有关部门的文件中都曾给予明确的概念和界定原则，不是无法界定，无法把握的。另则，贿选拉票行为往往是公开或半公开进行，且涉及人员多，时间又相对集中，不是没线索、没证据、无法查处的。关键在于我们的政府及其工作人员的态度和工作。因此，应通过典型案例和多种形式宣传贿选的危害性，教育和引导竞选人及选民正确行使权利；对于不听劝阻者，严肃查处，按有关规定处理。

(四)统一尺度，明确界限

村民委员会换届选举工作基本上做到了有法可依，但是，在具体操作中仍有许多问题难以把握。有些属于立法本身的问题，有些属于理解和执行的问题。任何制度和规则的涵盖性都是有限的，因此，立法上的空白、模糊和冲突都是在所难免的，加之现实情况的复杂性和理解上的差异性都会给我们的工作造成一定的影响。因此，就需要我们研究问题，统一认识，明确界限，改革和完善村民委员会选举的选民登记制度，确保正确执行法律，依法进行选举。如前面所列问题中的货币安置、拆迁户的选民资格问题；担任支部书记的非本村村民，能否进入村选举委员会的问题等等。

(五)完善机制，加强监督

目前，人口流动频繁，委托投票有数量增多趋势，换届选举中如何把关与控制委托投票就成为关键。建议形成复合型选举监督机制，对实践证明可行的制度模式进行探讨和试点。有条件的地方，可运用现代科技手段对选举现场进行有效监督。尤其是注意发挥基层人民代表大会的作用，引人司法公证制度和选举观察员制度，利用学者、人大代表、政协委员等方面的资源到选举竞争激烈或容易发生纠纷的农村监督观察选举过程，现场进行监督，这会对保障选举的公正、减少矛盾起到积极作用。