农民工养老保险改革中“分段计算”模式的借鉴

章贝贝　冯履冰

摘要：农民工养老保险转移接续办法的出台打破了长期以来“划疆而治”的社会保障体系，也是应对农民工群体流动性较强的探索。社会保障制度一直追求社会公平的实现，社会公平不仅仅指参保群体的公平，而是涵盖了其中各方关系的社会公平。如何进一步完善农民工群体的社会保障体系，解决流动性带来的复杂关系，欧盟“分段计算”模式可以成为进一步推进农民工社会保障体系改革的一个良好借鉴。

关键词：农民工；养老保险；“分段计算”模式

中图分类号：F323.89

文献标识码：A

文章编号：1009-9107(2009)03-0013-05

一、引言

农民工群体作为我国现代化建设的重要力量，在工业化和城市化进程中发挥了不容忽视的作用，但在他们为社会建设辛苦工作的时候，却因为户籍、工作变动等问题造成了农民工群体社会保障的缺失，尤其是涉及长时间累积的养老保险一度出现“退保热”的现象。武汉大学经济发展研究中心基于765名农民工的调查显示，有66.5％的农民工表示愿意参加社会保障，而实际参加养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险的农民工却分别只占总人数的8.0％、13.0％、4.8％、26.2％。无论是从参保意愿还是实际参保比例来看，农民工的社会保障制度都亟待完善。

2008年9月19日，人力资源与社会保障部部长尹蔚民在国务院新闻办记者会上表示，农民工养老保险办法和城镇职工养老保险转移接续办法即将在今年底或明年初出台。社会保障个人帐户即将实现自由转移随即成为热议话题，大家仿佛看到了社会保障“划疆而治”局面的突破希望，这对于流动较为频繁的农民工而言无疑是一个好消息。该办法是否能真正解决目前的社保制度困境，改变农民工退保热的现状，牵动着我国13亿人的心，更直接关系到1.2亿多人的保障问题，在很大程度上牵动了整个社会的和谐稳定发展。

二、现行农民工社会保障政策浅析

(一)省级统筹的进步性

社会保险基金统筹层次问题的讨论由来已久，十七大报告中明确提出“逐步提高社会保险统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转移接续办法”的要求，“两会”上再次强调要“加快省级统筹步伐，制定全国统一的社会保险关系转续办法”。2007年原劳动和社会保障部、财政部下发了推进基本养老保险省级统筹文件，制定了省级统筹标准，提出了进一步推进省级统筹的工作要求。截至2007年底，全国共有北京、天津、吉林、黑龙江、上海、福建、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆13个省区市实现了省级统筹。同时，河南、湖南、江西、西藏4个省区和新疆生产建设兵团出台了省级统筹办法，这无疑是我国社会保障制度的进步，向实现全国范围统筹的成熟社保体系迈进了一步。同时，实现省级统筹在很大程度上增加了同质的参保单位数量，符合面临相同风险的经济单位或个人共同承担个别经济单位的风险损失的大数法则运行机制，增强了参保人彼此之间的共济性，均衡了统筹区域内参保人的负担。

(二)省级统筹的局限性

虽然推进省级统筹是我国社保制度的进步，但仍然没有从根本上解决社保制度的缺失。政策规定，基础养老金月标准为省、自治区和直辖市或者地市上年度职工月平均工资的20％，并不与个人缴费额挂钩，故只要缴费累计满15年，根据1997年的规定，同一统筹地区的新近退休人员享受的基础养老金完全没有差别，无法体现个人对统筹账户以及地方统筹基金的贡献。即使按照2005年的调整方案，基本养老金在15年基础上多缴多发，虽然考虑了参保者缴费时间的影响，但仍然没有将基础养老金部分与个人缴费金额直接联系换算。

同时，当前的政策对地方存在一定的利益诱导，又缺乏有力的监督与制约。如某一地区农民工在参加工作地的社会保险后，因为工作变动选择了退保，而退保仅仅退回了该农民工的个人缴费部分，相应的其他部分基金冲人工作当地的社会保险统筹基金账户中，这在一定程度上造成了部分地方政府对于农民工退保行为持不作为的态度。更为重要的是，目前的政策只实现了个人账户金额的转移，而进入社会统筹的大部分基金去向并未提及。虽然在政策明文允许异地累计缴费年限的情况下，农民工养老保险的时间延续方面有了很大的进步，但是对于农民工而言，仍然缺乏实际利益。个人账户转移的金额与选择退保时取回的金额并没有什么差别，因此这种调整不能从根本上解决农民工“退保潮”的问题，如果保持现状，那么我国的农民工社会保障将会处于一个极为尴尬的境地——个人账户虽实现跨地区转移，农民工仍感觉退保与不退保一个样。

作为社会保险中的极为重要的一项内容，养老保险无法顺利实现异地转移接续成为了目前社保体系完善进程中的一个瓶颈。因此，笔者拟从养老保险的角度，探索合理的转移接续办法，改善当前制度缺失引起的农民工退保问题，从而为我国社保体系的完善提供一定的政策依据。

三、基于社会公平理论的“转移接续办法”分析

正如前文提到的，农民工养老保险办法和城镇职工养老保险转移接续办法即将出台，目前已有初稿。方案规定，农民工养老保险缴费可能比城镇职工缴费低，而单位和个人的缴费大部分计入个人帐户，可以携带、转移。毫无疑问，新方案对现行政策进行了根本上的改革，个人账户转移时不仅可以携带个人缴费金额，而且可以带走大部分的单位缴费，账户的转移较之现行政策，有了实质上的意义。但是新方案究竟是否合理，又能否真正解决社保体系划疆而治下的农民工退保问题，还需要从社会公平角度全面审视其是否能保证农民工及各参保地双方权利与义务关系的对等。

(一)从保障各参保地的权利与义务对等角度看新方案

社会公众一般都将焦点集中在弱势群体——农民工的权益保障上，往往忽略了各个地方的合法权利。诚然，农民工的权利需要政策去维护，但是对于各个地方的利益也未必就要全盘否定，毕竟新政策的出发点是希望能够兼顾各方去完善制度，而不是为了解决问题而解决问题，社会保障制度的目的就是希望实现社会公平，忽略这一出发点谈社保将是毫无意义的。

举一个简单的例子来说明参保地的权利与义务(如图1所示)：

一个普通的流动劳动力甲，辗转于A、B、C三地的企业H、I、J分别打工5、7、3年后在C地定居养老。则对于各个参保地而言，都曾经为甲提供过一段时间的生活环境、就业机会以及城市基础设施服务，承载了其生活工作。故H、I、J三单位为甲缴纳的社保基金分别与A、B、C三地相对应，这部分基金既是甲养老保险基金的一部分，也应该承载各地社保基金互济性的功能。如果把单位缴纳的基金看作一种“物”，不难理解，“物权”中的最终“所有权”属甲的个人权益，而“物上权利”如该部分基金的“使用

权”却应当分别对应属于A、B、C三地。因为社保基金并不是单纯的储蓄性质，需要进行投资运营以保证其增值或者至少保值，而显然产生该笔统筹基金的工作地更有资格在发放养老金之前享有该笔统筹基金的投资运营权。同时，一旦劳动者死亡，该部分基金充入缴纳单位所在地的社保基金库发挥其自身的互济功能也较充入劳动者养老地更为合理。

但是按照即将出台的新方案，单位和个人的缴费大部分都将计入个人账户，随农民工的转移而转移，看似在更大程度上保障了农民工权益，实际上却隐含了对于各个地方的不公平。按新方案规定，甲在B地工作7年后转移至C地工作，则其本人和I企业在B地所缴纳的社保基金大部分都将划入个人账户，随甲转移至C地。对于转出地B而言，失去了对I企业所缴纳的统筹基金的运营收益权利，同时未转移的小部分社保基金又充入了B地地方基金。无论是“失”统筹基金使用权，还是“得”小部分社保基金，对于B地来说都是不合理的。对于转入地C而言，虽然甲并不是像现行政策那样，只转移社保关系不转入社保基金，而是带着自己在原工作地B积累的大部分社保基金转入C地，但是仍然只是减弱而不能根本消除转入地的抵触。因为与甲在C地重新参保相比，甲带入的社保基金毕竟只是部分而非全部，而且将来甲在C地退休后，C地须按其缴费年限总数来发放养老金时，这意味着甲留在B地的那部分基金就需要用C地的地方基金来填补，即C兜底。但事实上，甲在A、B、C三地均有贡献，三地应同时承担甲的养老责任，而不应将最终责任完全施加于C地，这显然对C有失公平。

(二)从保障农民工的权利与义务对等角度看新方案

据统计，我国农民工群体已经超过1.2亿，青壮年时期多选择在经济较发达地区工作营生，这些地区也因为他们的付出而更加快速地发展，因此企业为农民工缴纳的社会保险金应该是对其工作付出的一种回报。到年迈之时，农民工又多选择回到经济欠发达的家乡，他们为生计担忧之际却是他人在分享本属于自己的当初企业为其缴纳的保险金。显然，从社会公平的角度而言，现行的农民工社保政策大大违背了社会保障所追求的社会公平原则，甚至在某种程度上加剧了社会不公的演化。

新方案较之原有方案在维护农民工一方的权利义务匹配难题上有了很大的进步，但笔者认为仍然需要进一步改进。正如前文所述，农民工在一地工作，为当地社会建设做出了贡献，当地企业及地方政府应当对农民工的未来承担相应的责任——养老金的统筹部分可以视为承担责任的一种体现。不可否认，统筹基金作为个人养老基金的一部分同时也承担着发挥互济性的责任，在农民工还未领取养老金也未退保时，统筹基金应当处于运营状态，且须发挥其共济作用。但是，养老保险作为一种长期寿险，带有储蓄性质，因此农民工(或其近亲属)具有在退休后领取足额养老金的权利，也应当在退保时能够取得所有的现金价值。新方案虽然强调了企业缴费基金的一部分可以随个人账户转移，大大加强了农民工的权益维护，但仍然在现金价值上打了折扣。

此外，我国目前的农民工工作流动与养老流动更多地呈现出一种单向性的流动，即青壮年农民工由不发达地区向发达地区流动，老年农民工由发达地区向不发达地区流动。而新方案的设计使社保关系转入地有可能在农民工退休后承担“兜底”责任，容易使转人地对其产生抵触，由此设置一定的地方性政策壁垒，阻碍农民工社会保险关系的顺利转入。这可能会为新情况下的退保现象埋下伏笔。可见，新方案对于农民工权利维护虽有很大的进步，但农民工在为社会建设付出血汗的同时，还无法完全实现权利公平。

四、欧盟“分段计算”模式的启示及思考

由于现行省级统筹试点下的社保政策无法很好地保障农民工及各参保地双方的权利与义务均衡对等，而即将出台的新方案虽然在保障农民工权利方面有了很大改进，但是仍然无法均衡各方利益，实现社会公平。因此，笔者在研究了国外各种社会保障实行模式后，认为可以借鉴欧盟的“分段计算”模式，在保留当前统帐结合模式和遵循权利义务对等理念的前提下解决当前的社保难题，或许可以为农民工与地方“双公平双合理”的实现带来一线曙光。

(一)“分段计算”模式介绍

欧盟规定，劳动者在不同成员国工作时的参保缴费时间必须累加计算，各国将计算得出的总时间视为劳动者在本国的全部参保缴费时间，计算出相应的养老金待遇，再乘以这位劳动者在本国实际参保缴费时间占总时间的比例，得出实际应支付的养老金，分别向本人发放。举例而言，假设一个人全部的工作及履行养老保险义务时间有40％在英国，30％在法国，还有30％在德国。那么，他将有权按假设他终身在英国工作所能获得的全部养老金数额的40％从英国领取养老金，同时按假设他终身在法国工作所应获得的全部养老金数额的30％从法国领取养老金，并按假设他终身在德国工作所应获得的全部养老金数额的30％从德国领取养老金。

结合我国实际，笔者提出借鉴欧盟的“分段计算”模式，保持社会统筹和个人账户相结合的管理模式不变，在不转移统筹基金的前提下，按各参保地规定分段计发。具体做法为(如表1所示)：劳动者达到退休年龄后，将他所有参保工作地的缴费时间进行累加得到总缴费年限，各地均将该总年限视为劳动者在本地区的全部参保缴费时间，根据当地标准计算出相应的养老金待遇，再乘以劳动者在该地实际参保缴费时间占总时间的比例，得出实际应支付的养老金，分别委托相关金融机构发放，互不干扰汇入同一账户。

(二)“分段计算”模式——体现了社会保障的公平理念

虽然按照“分段计算”模式，统筹基金并不跟随劳动者的流动而转移，仍然留在其劳动服务所在地，但是无论将来他在何处退休定居，都将通过各参保地分别委托相关金融机构发放的形式享受到由该笔基金支付的养老金，作为对其为各地发展所作贡献的合理回报，保障了农民工的义务有相当的权利与之对应。因此，分段计算的方式对劳动者而言是公平合理的。

同时，各参保地也可以在农民工退休前保留统筹基金的运营与收益权。众所周知，社保基金不是单纯的储蓄性质，需要进行投资运营以保证其增值或者至少保值，“分段计算”模式使得产生统筹基金的工作地在发放养老金之前享有该笔统筹基金的投资运营权，当然这种运营权源于前文所述的地方与这笔统筹基金之间的联系。而在劳动者意外死亡情况下，基金也会充入与其联系密切的劳动服务地社保基金而不是机械地充入劳动者最后务工地基金库。当然，农民工在退休地退休后，各地互不干扰地独立核算支付的养老金金额并分别汇入劳动者个人账户，这是地方应尽的义务。因此，分段计算的方式对各参保地而言也是公平合理的。

(三)“分段计算”模式的可行性

“分段计算”模式不仅符合社会公平，而且具有

相当的可行性。首先，在该模式下社会保险关系转出地得到了当地产生的统筹基金的运营收益权，同时根据相应的比例共同承担“兜底”责任，体现了权利与义务的对等，双方都没有理由抵触“分段计算”模式下农民工社会保险关系跨地区转移接续。

其次，“分段计算”模式充分保证了劳动者对于所有社保基金的“现金价值”，虽然统筹基金留在各地运营保值，但是在劳动者退休后，必定能够从各工作地得到相应的养老金。与退保时仅能拿到微薄的个人缴费部分相比，无疑“分段计算”模式才是其正确的选择。因此，该模式下不易出现非正常的退保成潮现象。

最后，“分段计算”模式选择按照各地的当地标准来计算相应的养老金待遇，再乘以劳动者在该地实际参保缴费时间占总时间的比例，得出实际应支付养老金的方式，符合我国目前各个地方政策不统一的现实。各地相对独立的计算过程，可以在全国社保制度完全统一前的过渡时间内，不受影响地发挥作用。同时，全国范围内政策统一后，该模式也不必作任何更改，仍然适用。

因此，“分段计算”模式具有政策前瞻性与可行性，可以在现有条件下以及可预见的将来都发挥全效，同时兼顾了农民工、社保关系转出地、社保关系转入地等各方的利益，而不是仅仅为了应一时之急地去解决问题。

五、结语

“分段计算”模式可以较好地解决中国实际存在的社保关系与统筹基金跨地区转移接续问题。该模式不仅绕开了统筹基金转移难题，打破地方利益迷局，而且同时解决了长期以来社会保障制度的困境，实现了农民工与各参保地的“双赢”，合理保障了双方的权益，在更大程度上体现了社会公平。

当然，目前此模式的实施也面临一些障碍，一是各地数据库的统一与迁移问题。我国的社保制度目前被分割为2000多个提出单位，软件操作系统繁多，许多系统之间难以兼容，如果采用该模式进一步落实省级统筹进而推进社保全国范围统筹，必须尽快做好数据库的统一工作，其中新旧数据格式的转换一项工作量极大而且极为繁琐。另外，原先各地投入的社保一期工程信息系统建设经费就成为了巨大的沉没成本，而统一后的管理维护也将耗费不小的人力和物力。二是参保农民工的社保意识整体偏低，对于新政策的推出需要一段时间的理解与接受，在未能理解政策实质之前，“落袋为安”的思想仍会造成他们保持“退保”的偏好。

诚然，“分段计算”模式在现阶段的推行仍然存在一定的阻力，但其符合保障农民工权益以及维护各参保地正当权利的原则，具有更强的合理性与可行性，为走出我国社会保障制度困境带来了曙光。因此，应当在加快社会保障省级统筹的步伐、落实各统筹地区保障政策及信息系统的完善统一的基础上，加大社会保障制度的宣传力度，通过政策宣讲等方式进一步加强农民工的参保意识、维权意识和法制意识，使社保政策能够最大限度地发挥作用，最终有计划地以渐进方式逐步推行“分段计算”的社会保障模式。