群体性事件倒逼官员问责

2009-07-31 06:59纪学龙
中国新闻周刊 2009年27期
关键词:问责制群体性问责

纪学龙 马 莉

近日,《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》出台,显示了中央试图制度维稳的新努力。同一时期,河北一位处置群体事件不当的县级官员下马,被解读为官员问责向群体性事件倾斜的新趋向

2009年7月10日,因处理城管队乱收费行为不力,夏生华被免去了河北省元氏县县委副书记、常委职务,上级组织还提请县人大按照法定程序免去其元氏县县长一职。

夏生华被免职的第三天,新华社公布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》全文,而早在5月22日,这份备受关注的制度即在中央政治局会议上通过。

针对此前官员问责程序不规范、复出不透明的质疑,此次《暂行规定》做出了回应,界定了问责的七种情形,也明确了问责的程序。规定官员复出“一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务”,“一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务,除应当按照干部管理权限履行审批手续外,还应当征求上一级党委组织部门的意见”。

《暂行规定》还把群体性事件的处置列为问责重点,折射出中央寻求制度性维稳的努力。

问责风暴一再升级

2008年,中国的重大安全事故频发,三鹿奶粉事件、山西襄汾溃坝、龙岗火灾等等,无不引起巨大反响。在中共中央召开的“深入学习实践科学发展观活动”动员大会上,胡锦涛严厉批评某些干部“对群众呼声和疾苦置若罔闻,对关系群众生命安全这样的重大问题麻木不仁”。

伴随重大事故的频繁发生,高层也不断策动问责风暴,一大批政府官员应声落马。问责对象,也由过去的行政首长延伸到“党政一把手”。

事实上,官员问责制在中国起步较晚,还没有形成完整的系统,常出现有问不责、或问责随意等现象。“传授权力很容易,制约权力就很麻烦了。”中央党校教授辛鸣在接受《中国新闻周刊》采访时表示,中国传统政治文化中往往把官员看得比民众高一等,社会民众也习以为常,“父母官”自然也理直气壮。

一种通行的说法是,中国官员问责风暴始自2003年非典时期的“危机问责”。从“不问责”到“问责”,从“内部潜规则”到“成文规定”,从“弹性问责”到“刚性问责”,从“行政一把手问责”到“党政一把手问责”,经历了一个过程。至2008年,又一个问责高潮出现,但实质上,它依旧停留在“运动化”阶段,对官员的问责力度往往取决于媒体和社会的关注程度。

此次公布的《暂行规定》,对4种情节要求从重问责,包括阻碍问责调查、隐瞒事实真相、打击报复检举人以及其他法律规定中的从重情节。

这4种情形的指向性非常清晰——一旦安全事故发生,问责程序便被启动,渎职、失职等行为遭到严惩,问责的力度明显加强。

“无论是问责的力度,还是其信息透明度,《暂行规定》的出台无疑迈出了一大步。”辛鸣说。

问责亟须制度化

与中国相比,西方发达国家早已形成一套较为完善的问责体系。作为通行的政府管理机制,“引咎辞职”也成为其公务员体系中最强大的自律信条。

一位行政法专家介绍说,1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》最早使用“责令辞职”这种形式。此后的几年里,安全事故频发,矿难不断,到2001年4月21日,《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》开始实施。

但是问责走入公众的视野,2003年无疑是一个标志。彼时,卫生部部长张文康、北京市市长孟学农因瞒报疫情、防治不力被免职。包括这两位省部级干部在内的上千名官员被问责,范围之广、力度之大,在共和国历史上尚属首次。

一年前的“瓮安事件”则是另一个分水岭,“群体性事件”一词由此被广泛延用,该事件之后又接连发生了孟连、陇南的冲击党政、公安机关的群体事件及重庆、甘肃、广东等地的出租车集体罢运事件。

利益得不到切实保障,呼声得不到及时答复,导致群众利用极端手段宣泄不满情绪。如何才能做到“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”,如何才能翻越横亘于官民之间的鸿沟,成为了考验执政者智慧的难题。

另一方面,被免职官员的不透明复出引发人们的广泛争议。

三鹿奶粉事件的主要责任者、质监总局食品生产司原副司长鲍俊凯直到2009年3月才被中央纪委、监察部处以记大过处分,却早在2008年底就出任安徽出入境检验检疫局局长;因“黑砖窑事件”被撤职的临汾市洪洞县原副县长王振俊复出,担任该县县长助理;瓮安事件中被撤职的瓮安原县委书记王勤,也被曝异地走马上任。

有分析人士指出,“高调问责,低调升迁”的屡次出现,也在消解问责制的公正性。

中央党校教授赵黎青对《中国新闻周刊》说,近年来,公共事件、安全事件、环境污染与网络事件、群体性事件集中爆发,且趋势愈加激烈,这暴露的不仅是官员自身问题,更有制度问题——权责罚的不统一,让一部分官员坦然“不作为”,安心当“庸官”。

显然,事件频发,倒逼问责制度的出台。

问责新指向

最新出台的官员问责制度,出现了向群体性事件倾斜的新动向,显示中国高层试图寻求制度维稳的意图。

根据石家庄市纪委、组织部、监察局联合发布的通告,夏生华被免职的直接原因是元氏县城管监察大队连续三次围堵本县“村村通”客运车辆,违规强行收取停车费用,作为主管领导的夏生华负有重要责任。

舆论认为,夏生华被免职的真正原因是对群体性事件处置不力。据河北当地媒体报道,此次事件曾造成该县文化宫停车场入口被堵9小时。而夏生华没有及时采取有效措施,“产生了很大的不良影响”。

夏生华丢官,被解读为问责向群体性事件倾斜的一个标志。在《暂行规定》提出的7种问责情形中,有两条与群体性事件有关。一是“因工作失职,致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响”,另一条是“对群体性、突发性事件处置失当,导致事态恶化,造成恶劣影响”。

“群体性事件的增多,使维护稳定变为当今头等大事。”赵黎青说。问责的根本意义不是惩罚,而是防患于未然,以此减少权力带来的腐败。虽然问责只能“亡羊补牢”,却是制度维稳不可缺少的环节。

“群体性事件的出现与扩散,有着深刻的社会原因,党政干部没有有效履职只是其中一个原因。”辛鸣分析称,通过问责制,增强党员干部的责任心,可以化解一些情绪性矛盾,但不应该回避一些根本问题,比如社会的公平正义,政府行为的依法与规范、党员干部廉洁奉公等。

在学者辛鸣看来,虽然《暂行规定》的出台被认为迈出了制度化的一步,但规定中的条款仍显模糊。

“欠缺清楚明白的规定与责罚‘量刑界限,这种问责制度本身就变得非常有弹性,弹性空间大就容易被钻空子。”赵黎青对《中国新闻周刊》说,谁应当负责任,应当负责到什么程度,要有一个量化的、具体的规范。此外,问责制总则中强调“依靠群众”,但在《暂行规定》中却无细则对应。

新问责制度的另一个焦点,是负责的主体问题。目前的机制依旧停留在上问下责,如何扩大问责的主体,避免个人集权太严重?对此,在接受《中国新闻周刊》采访时,几位专家的意见也不统一,有专家认为党的代表大会应当成为适合的问责监督机构;也有人认为务实的做法是人民问责,政党执行;甚至有人提出问责应该是下问上责,在《暂行规定》中应当加入下级对上级问责的内容。而对如今的监督主体——组织部和纪检委,谁来监督呢?一位专家发问:“谁来问责他们?”

中央党校王贵秀教授在接受《中国新闻周刊》采访时说:“问责的指向,必须从理论上进行构建。首先要明确党权和行政权,权责一致,否则无法对权力问责。”党务官员和行政官员的职权明确了,才能有责可问。

在王贵秀看来,目前的问责制已涵盖领导官员履行职责不力的各种情况,也将行政问责提升至“党政两方面”。但是如何在制度建设上更加清楚,让有权无责者安心,让有责无权者受罚,还需要进一步明确。

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