“重用”县委书记的背后

王家敏

“对县委书记的要求和管理，不能按一般的处级干部来对待”

7月9日，财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，“省直管县”财政改革将在2012年底前在中国大部分地区推行。

而在今年初，中共中央1号文件提出推进省直接管理县(市)财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点，依法探索省直接管理县(市)的体制。

之后的4月，中共中央组织部一系列文件，指向“提高县委书记地位，为省直管县进一步奠定基石”。

中国社科院农村社会问题研究中心主任于建嵘在接受《中国新闻周刊》采访时认为，在现行体制的刚性和各种利益关系的制约下，财政单兵突进式的改革将步履艰难,“省直管县不仅是财权的问题，干部人事权是体制改革最重要的内容”。

县委书记地位提高

省直管县，对县委书记而言已有更早的时间表。

今年7月前，云南、河北、湖南等省份相继落实中组部要求，规定县委书记的选拔任用需按程序报经省委常委会议审议。这是自1983年实行干部分级管理、下管一级管理体制后的一项重大调整，在此之前部分省份将县委书记的选拔任用权下放到地市级党委。

湖南泸溪县委组织部官员杨子晚告诉《中国新闻周刊》：“往后县委书记的推举任用从县级组织部开始，由地市级呈报省委组织部，部委会讨论后呈报省常委会，最终通过票决制任用，省委也将在更大范围内调配县委书记。”

这是继县委书记培训、县级公安局长轮训等培训举措后，中央对基层干部队伍建设的一项战略工程。

4月，中组部一系列文件指向解决县级区域内重大社会矛盾及事件、县委书记腐败、任期不稳等问题。4月12日发布的《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》(以下简称《规定》)明确了县委书记选拔任用、培训监督等重大调整。

《规定》提出，县委书记的选拔任用，应按程序报经省级党委常委会议审议。而这项重大调整已经列出了时间表，“2009年上半年，各地要建立制度，落实此项规定。”

5月18日，中共中央组织部部长李源潮在贯彻落实《规定》的讲话中指出，改革发展的关键时期，县一级的地位和作用日益重要，“对县委书记的要求和管理，不能按一般的处级干部来对待”。

“过去上面下来的改革有收权的，也有放权的，各地级市考评县委书记的指标内容、标准方法不尽一致，导致不少书记只谋人不谋事，只讲政治不讲工作。” 基于对县级干部的了解，杨子晚认为，“书记作为一把手，岗位重要，但以往不够重用，由省委任命是对县委书记重视程度的提高。”

“往后的县委书记由省委任命，现任优秀书记也有待突破上升瓶颈。”从基层组织工作的角度来看，杨子晚认为干部选拔任用措施对县委书记的任职激励相当重要。

“向上的职位资源缺乏，以前得到提拔的县委书记不多，大都平调到市直部门、省直单位直至退休，级别不变。”杨子晚告诉《中国新闻周刊》，“近年来湖南干部选拔开始重视基层，我所在的泸溪县，原县委书记已被提拔为副厅级干部，而以前提拔一个副厅级干部需要调到地市一级任职。”

2008年11月，时任湖南省泸溪县县委书记的董清云在中央党校接受培训后，调任省交通厅副厅长。同期，湖南直接提拔了14名县(市、区)委书记到省直厅局担任领导职务。

就地提高级别也是一项重要的激励措施。2006年起，广东、江苏等省开始提高县委书记级别，出现副、正厅级别的县委书记，市委常委兼任县委书记等。

此次中组部《规定》中，对县委书记可提拔为上一级领导班子成员并继续兼任县委书记的举措也加以明确。

省直管县尝试

中共中央党校教授王贵秀认为，激励、监督手段难以解决县域面临的问题，要改变基层矛盾、政令不畅等问题，必须直面制度改革。

1982年开始推行的“市管县”体制，打破了市县之间的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局。1994年分税制改革，以及部分行政部门垂直管理后，县域的部分权力被上收到地级市，县域经济的发展模式也发生了极大改变。个别地方发生过上级官员通过控制人事权，频繁调动县委书记以实现其目标的先例。中组部已发布多个文件强调县委书记的任期稳定，并要求省(区、直辖市)党委组织部每年向中组部报告县委书记调整情况。

在《规定》发布前，有半数的省区已恢复省级党委常委会研究决定县委书记的选拔任用。

“目前省管基层组织工作只涉及人事任命权，其他日常事务还是由地级市管理。”杨子晚认为，“往后实现省直管县，与地市级平行可能是解决县级困境的一个方向。”

财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》将于2012年底前在全国大部分地区推行，在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，实现省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。

“只谈论财政‘市刮县，以后会不会出现‘省刮县？到2012年，省管县财政在全国大范围铺开，省级能不能管得过来？”中国人民大学公共政策研究院副院长毛寿龙在接受《中国新闻周刊》采访时认为，省直管财政离省直管县还有较大距离，扩权强县涉及更多职权划分。

作为试点省份，浙江省自1992年起，对13个经济发展较快的县市进行扩权，2009年开始全面扩权强县改革。

浙江义乌，被称为中国权力最大的县，其书记与市长属省直管干部。2006年11月，浙江第四轮强县扩权试点，在不改变其由金华市领导的管理体制的前提下，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌与地级市同等的经济社会管理权限。

浙江省委政策研究室副主任沈建明曾向媒体透露，一个地级市具有大小权力1000余项，义乌已有618项。

毛寿龙说，“扩权强县涉及财政、土地管理、城市发展权限、国民经济发展规划等几百项权限，或许是向县域自治走出了一步。”

有待进一步改革

“省管书记，省管财政，谁管都不是问题。如果只是停留在省市县三者的职权关系，停留在先拿走多少，再放回多少的思路，难以解决问题。”于建嵘在接受《中国新闻周刊》采访时认为，“省直管县，只是解决治理层级和规模问题，而体制性的突破，是解决政治权力来源问题。”

“县域治理需通过行政体制改革建立一整套干部管理制度。”于建嵘说，“地方政治自治的一个重要原则是充分发挥地方政治精英对地方政治的主导作用，需要改变目前县级政权的异地为官制度。”

县级领导干部回避制是当前中国重要的人事组织制度。湖南泸溪县委组织部官员杨子晚告诉《中国新闻周刊》，基层的状况是，县委书记从上往下派的多，从下往上提的少。“提拔的干部也是异地为官，做到了县委副书记、县长的位置，可能会被调到其他县升任县委书记。”

于建嵘认为，县级应当由间接选举向公开直接选举发展，构建真正的基层自治体制。通过重新确立县级政权和县级领导人的政治定位，建立真正的责任政府。“建立县域政治的关键是建立政治授权程序，使县政领导获得实在的政治授权。”

新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年则提出需要党内选拔和民主选举相结合，他撰文提出，基层官员不需要对中央政府直接负责，使县这个中国最重要的地方治理单位在政权系统里开始边缘化。

因而他认为，一个可行的办法是首先建立县和中央政府之间的直接联系。“中国有2000多个县，几千个县委书记和县长，中央政府应该像黄埔军校那样，不断地培训他们。中央已开始这么做了。”

除加强现任县委书记的培训，中组部提出建立新任县委书记任职培训制度，由中组部统筹组织实施，在中央党校等国家级培训机构进行。今后，新任县委书记的任职培训要在任职1年内完成。