以浙江龙港为例谈小城镇管理体制改革的必要性和对策研究

庄财康

摘要：面对农村城市化和工业化的浪潮,少数具备条件的新型镇(街道)即中心镇发展成为小城市,是中国发达农村地区工业化和城市化的一种趋势。本文以浙江龙港为例，分析了现行的乡镇行政管理体制是制约小城镇发展的制度瓶颈，探讨了小城镇管理体制改革的必要性和对策，建设区域中心城市是小城镇发展到一定阶段的必然趋势。

关键词：龙港 小城镇管理体制 改革政策评析

在工业化、市场化和城市化高速推进的同时，我国行政管理体制改革和政府治理转型滞后而造成的小城镇政府体制和管理方法的僵化，已经难以适应社会经济发展的需要，成为社会经济发展和城镇化进程的制约因素之一。

一、 小城镇管理体制对龙港城镇化发展的制约影响分析

经过25年的快速发展，龙港现已经进入了一个新发展的阶段，即由城镇型向城市型，由粗放型向集约型，由居民向现代文明市民转变的新阶段。现有的行政体制，特别是行政区划体制出现的新矛盾和新问题，主要问题是：其一，与苍南县的关系仍然存在权力的不平衡，在一定程度上仍受到制约；其二，与平阳县鳌江镇的关系。由于分属两个县管辖，存在严重行政分割现象，两镇同处鳌江口，却不能联手共建，各自为政。其三，与温州市乃至浙江全省的城市体系规划的关系很不合拍。近年来，由于行政体制的束缚，龙港更是深深的陷入发展的困惑之中。

龙港的发展和问题给我们如下诸多启示：(1)乡村城市化是我国城市化的主流；(2)市场经济体制下的自下而上城镇化模式，应逐步成为我国城市化的重要模式，在许多地区甚至是主要模式；(3)在相当长的时期内，行政区划体制的调整仍是中国推进城市化的重要手段。而龙港现有的行政区划体制，不利于城市化的进一步发展，不利于实行高效的行政管理，不利于经济升级，不利于社会稳定，从而严重影响了龙港城市综合竞争力的提升，最终导致区域发展的缓慢。龙港要在鳌江流域经济发展过程中发挥更大的集聚和辐射作用，就必须在行政体制上有大的突破，加快建设鳌江流域区域中心城市。

二、行政管理体制的改革和调整是城市化的必然趋势和客观要求

中国加入WTO，一方面，有利于城市化水平的提高和一些经济发达的小城镇，按照城市的要求进行规划和建设；另一方面，也要求新发展的小城镇加速同世界接轨，以适应经济全球化的需求，提高自身的竞争力，提升城市的形象。随着经济、社会的发展与城市化的推进，行政区划的改革和调整已迫在眉睫。

许多地方的发展证明，城市作为经济、社会的载体，城市居民的生活空间是经济、社会发展的必然结果和要求。行政区划只不过是顺应历史发展和客观要求的一种上层建筑。城市与小城镇的经济地位、经济作用和行政地位是不同的，存在着重大差别的。小城镇的发展不能代替城市的发展，传统的行政等级制度不应成为城市形成的桎梏。行政体制作为上层建筑，应该有利于或促进经济、社会的发展，而没有理由阻碍经济、社会的发展。

三、如何改善小城镇行政管理体制, 改革现有的城市管理体制和机构设计，需要开拓思路,从多方面采取措施

（一）推进政府机构和部门协同机制，制定相关的配套政策。具体而言，一是强化政策协调机制。落实中心镇培育工程上，要对发展小城镇的政策作进一步深入研究，按照普惠制的原则，加强政策资源整合，突出政策协同配套，发展壮大小城镇。二是小城镇间协调发展。要理顺省、市、县、镇四级地方政府的关系，创新相应的体制机制，促进小城镇与周边小城镇的协调发展。

（二）促进小城镇政府从”管理型“向”公共服务型“转变。”强镇扩权“的改革增强了小城镇政府的职权，提升了小城镇政府管理经济社会事务的能力。小城镇政府必须坚持”小政府、大服务“的改革方向，按照”强化乡镇政府的公共服务职能、规范乡镇政府建设发展职能、授权乡镇政府行政执法的职能“的思路，加快地方政府治理转型和职能转变。

（三）设立利益补偿机制,确保切块设市后原县财政的平稳过渡。鉴于县财政大量抽调经济发达小城镇财政收入的现实,为了避免一些地区小城镇切块设市后所带来的财政收支失衡危机,可采取一些过渡性的利益补偿措施,以减少县政府对此类小城镇撤镇设市的阻力,化被动为主动。一种方案是新设市向原县政府以逐年递减的方式,支付财政收入损伤补偿金；另一方案是上级政府在3-5年内按逐年递减方式核减切块设市的县政府上缴税收额度,资金由新设市上缴的税收弥补。

（四） 推进小城镇政府的制度建设：健全小城镇政府和官员的政绩考核制度和规划建设用地制度

1.健全小城镇政府和官员的政绩考核制度。改革对政府管理要向社会公共事务转变。要从小城镇建设、农村城市化、社会主义新农村建设的需要，将业绩考核的重点放在与居民生产生活息息相关的农民增收、生态环境治理、社会治安、教育文化、科技卫生和规划管理等方面，放在土地的节约集约利用方面。

2.规范小城镇政府的城镇建设和发展规划的制度程序，节约利用土地。首先必须加强规划的法制化建设，理顺县镇在小城镇建设规划上的关系，约束小城镇政府在小城镇规划上的行为。同时，建立规范的规划实施管理和监督检查机制，建立确保规划实施的制度和法律保障体系，规划的编制要严格执行有关法律、法规，维护规划的严肃性，规划的调整要按法定程序办理。另外，还要加快土地制度改革，节约集约利用土地资源，保障农民的土地权益，使城市化过程惠及于民。

参考文献：

[1]黄研; 小城镇经营理论探索与实践 [D];西北大学; 2007年

[2]傅小平; 试论小城镇行政体制与机构改革——由龙港镇行政体制改革引起的思考[J]; 小城镇建设; 2001年04期; 28-29

[3] 陈书全,杨林; 小城镇行政管理体制改革研究[J]; 经济体制改革; 2005年05期; 91-94