我国城市社区治理问题的系统探讨

盛　云　徐雪梅

摘 要：依据治理理论，本着政府组织、非营利组织与居民自治组织相结合，变纵向强制型的社区管理为新型横向交叉式的契约型社区管理的原则，使政府、企业、非政府、非营利组织和居民共同参与社区管理与社区建设。为强化社区管理意识，在借鉴国内外城市社区治理结构与治理模式的基础上，本文从城市社区治理结构、治理机制、治理制度和治理方法与手段等方面对我国城市社区治理问题进行研究。

关键词：社区治理；社区治理结构；社区治理机制；社区治理制度

中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(2009)06-0021-05

一、治理的内涵其特征

“治理”(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是指控制、引导和操纵［1］。长期以来它与“统治”(government)一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。自20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予governance以新的含义，这不仅使其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且使其涵义也与government相去甚远。它不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域［2］。

罗茨认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”，他详细列举了六种关于治理的不同定义：（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制；（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；（5）作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。罗茨∶“新的治理”，《政治研究》1996年，第154期

格里•斯托克（Gerry Stoker）认为：（1）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，政府不再是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心；（2）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。格里•斯托克∶“作为理论的治理∶五个论点”，《国际社会科学》(中文版)，1999年，第2期

全球治理委员会1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

纵观各种观点，可以得出治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众需要的过程。它是一种公共管理活动和公共管理过程。治理打破了社会科学中长期存在的、笛卡尔的两分法传统研究范式，即政治国家与公民社会、市场与计划、公共部门与私人部门、民族国家与国际社会、社会与自然的对立。它把有效的管理看做是两者整合或合作的过程；它力图建立一套管理国内和国际公共事务、处理人与人的关系和人与自然关系的新规制和新机制；它强调管理就是合作；它认为政府不是合法权力的惟一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源。

尽管目前学术界对治理的定义多种多样，但它们的基本特征是相同的。治理具有如下特征：（1）政府并不是国家惟一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力中心。（2）在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在界限和责任方面的模糊性。在现代社会中，国家正在把自身的责任转移给公民社会，然而在转移过程中，模糊了公私机构之间的界限和责任，不再坚持国家职能的专属性和排他性，从而强调了国家与社会组织间的相互依赖关系。（3）治理强调管理对象的参与。它希望在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性。治理是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。（4）在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还可采用新的管理方法和技术，以提高效率，更好地对公共事务进行控制和引导。

从治理的内涵和特征来看，治理的本质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。治理的范围已经超出了其原有的范围。它不再仅是国家的治理而是社会体系的治理。它所依靠的不再是政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度不再是单一的和自上而下的，而是多元的、相互的。因而，在城市社区建设中同样可以应用治理理论并对其进行研究。城市社区治理的核心应该是治理主体的多元化及多元化主体之间的相互合作。多元化的治理主体打破了只有政府才能提供公共服务的神话，使政府、企业和非政府及非营利组织三方共同担当起城市社区建设的重任。

依据治理理论，本着政府组织和非营利组织与居民自治组织相结合，变纵向强制型的社区管理为新型横向交叉式的契约型社区管理的原则，使政府、企业、非政府、非营利组织和居民共同参与社区管理与社区建设。为加强社会管理意识，在借鉴国内外城市社区治理结构与治理模式的基础上，本文从城市社区治理结构、治理机制、治理制度和治理方法与手段等方面对我国城市社区治理问题进行研究。

二、城市社区治理结构

依据治理理论对我国城市社区治理结构的构建为：社区联合委员会——社区的最高权力与决策机构。社区自治委员会——社区的管理机构。社区非营利组织——社区的运作机构。社区监督委员会——社区的监督机构。他们之间为相互独立、相互制衡的关系。

1.社区联合委员会

社区联合委员会是社区的非常设机构，它是社区的最高权力机构与最高决策机构，它由党、政府、社区内企事业单位、非政府、非营利组织和社区居民等各方代表所组成。社区联合委员会是在社区内通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督基础上建立的。它克服了目前我国城市社区建设中治理主体单一的弊端，使社区治理主体多元化。

社区联合委员会的主要职责是：对本社区的发展进行规划，对本社区的发展方向、资金来源等重大问题进行科学决策；依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的要求，通过本社区居民代表大会，民主选举产生社区自治委员会及社区监督委员会；对居民反应强烈的社区自治委员会及社区监督委员会的主要负责人有罢免权。社区联合委员会的构成人数必须是奇数，其决策程序要体现科学与民主原则。

2.社区自治委员会

社区自治委员会是社区的常设机构，它也是社区的治理机构。其主要职责是：负责本社区的日常行政事务的管理；组织本社区的发展与建设；执行党和政府的各项方针、政策；对社区联合委员会做出的重大决策负责执行与落实；对社区内的非政府、非营利组织运行过程中出现的问题进行协调与沟通。社区自治委员会的组织特征是党领导下的社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性的自治组织。

3.社区非营利组织

社区非营利组织是社区的运作机构。其主要职责是为本社区的居民服务。其主要宗旨是增进社区的福利。它具有治理主体的民间性、治理基础的群众性、治理方式的契约性、治理层次的中介性、治理内容的服务性等特征。

建立社区非营利组织的主要目的是使社区居委会从繁重的事务中解脱出来，使管理者与执行者有效分开，从而有利于提高社区的管理效率与运营效率。

4.社区监督委员会

社区监督委员会是社区治理的监督机构。它一方面对社区自治委员会及社区非营利组织的活动进行监督，另一方面要向社区委员会并通过社区联合委员会向政府及时反映群众的呼声。社区监督委员会由社区居民经过民主选举而产生，其主要职责是监督与反馈，并对社区联合委员会负责。

三、城市社区治理机制

城市社区治理机制是指为实现社区发展目标而采取的组织协调方式与方法。我国传统的城市社区治理机制一般表现为自上而下的垂直治理机制，其典型特征是：权力过于集中在行政决策机构，基层组织结构单一，社区内、外条块分割，缺乏利益相关性。这种社区治理机制的主要弊端是管理层次多，管理幅度小，管理效率低下；组织沟通速度慢，政策反映效果差，限制社区基层组织的积极性，增加社区运行成本，遏制社区功能的发挥，降低了社区运行效率。

运用治理理论，使政府、非营利组织和居民自治组织相互作用、相互渗透、相互配合、相互制约。对我国城市社区治理机制的构建为：政府监控、社区自治组织协调、社区非营利组织运作。即政府负责规划与监控；社区非营利组织负责执行与落实；社区自治组织负责协调与管理。使政府、非营利组织、社区居民三者之间形成监控、协调与控制的关系。这种治理机制是政府、非营利组织、社区居民有机结合，纵横交错，垂直监控与横向契约相结合的一种新型城市社区治理机制。

四、城市社区治理关系的整合

城市社区治理关系是指城市社区治理体系中，各构成要素之间的相互作用、相互联系及其相互关系。合理的城市社区治理关系不仅是社区治理体系完善的标志，也是城市社区治理体系协调发展的关键。为了使城市社区治理结构与社区治理机制协调有序地发展，并形成政府、非政府非营利组织、社区居民共建社区，最大限度地利用社会资源，提高社区整合度，以克服传统社区条块分割，过于强调行政化领导等弊端，城市社区治理关系的整合主要表现为：

1.政府与社区自治组织关系的整合

中国城市社区发展离不开党和政府的领导，城市社区居民的自治只能是在党和政府领导下的有限自治。这一点即使是在西方国家也是如此。1960年联合国出版的《社区发展与经济发展》一书中指出：“社区发展是一个过程，即由人民自己的努力与政府当局的配合，一同去改善社区的经济、社会文化等环境。这一过程包括：由人民参与，自己创造，以改进其生活水准；由政府以技术协助或其他服务，助其促进更有效的自觉、自发和自治。”2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”由此可见，无论是联合国最初提出社区发展的初衷，还是我国关于社区建设的意见，都可以得出这样的结论，中国城市社区发展与建设必然离不开政府。中国及美国、加拿大、英国、日本等国家社区建设实践也充分证明，只有政府高度重视，政府与社区之间关系协调，社区的建设才能快速发展、良性循环。

政府与社区自治组织关系的整合主要体现在两者关系的理顺上。政府和社区自治组织要各尽其责、协调发展。政府在社区建设中有义不容辞的职责，但这并不等于说政府要直接从事社区建设的事务性工作，更不等于说政府要凌驾于社区之上。长期以来我国国家机关的工作人员身兼数职，他们既是国家政治、经济与社会发展的规划者、又是执行者、协调者、监督者。在整个国家事务的管理过程中，管理者与执行者始终不分。从管理角度来看，其最大弊端是效率低下，效果不佳。如果从市场角度来分析，它有背于公平竞争原则。运动员、裁判员、监督员于一身，其结果是当事人无竞争意识、无压力可言。没有竞争便不知成本为何物，没有压力便不知效率是什么。没有成本和效率的理念，便没有政府生产力的理念。要改变这种状态，必须使管理者与执行者有效分开。这是理顺我国城市社区治理关系的关键。管理者与执行者有效分开的表现是，政府只制定社区发展的总体规划，出台相应的政策，并拨出专项资金用于社区发展和建设。对于社区服务、社区文化、社区环境、社区经济、社区社会保障等社会性事务，政府可以通过政策或项目竟标，以委托人的身份委托给社区；社区以代理人的身份履行社区建设的事务性职能，从事社区发展与建设中的社会事务性活动，使政府官员从执行者变成真正的管理者。作为社区自治组织的社区联合委员会负责社区发展规划的具体落实与实施，它是社区发展与建设的执行者。这样可以大大提高政府生产力与政府生产率，及真正实现社区居民的自治。

2.政府与社区非营利组织关系的整合

美国著名的公共经济学家埃莉诺•奥斯特洛姆提出了著名的多中心秩序和多中心理论。多中心理论指出：对于公共服务可以由一个提供者对应多个生产者，也可以由一个生产者对应多个提供者。多中心秩序理论提出：允许多个生产者和多个提供者为需要服务的公民集体在不同层次上提供服务。依据埃莉诺•奥斯特洛姆的多中心秩序和多中心理论，可以得出这样的结论：公共物品的供给与公共物品的生产是可以分离的。分离的结果必然要产生一种委托代理关系。随着国家政治、经济和社会的不断发展，国家事务不断增多，一国政府可以将部分国家事务委托给他人代为管理。因而政府可以将社区公共服务与公共物品的提供以招标的形式委托给其它组织具体实施完成［3］。

企业是以赢利为目的的，企业的最终目标是使自身的利润最大化。如果让企业来提供公共物品，则会有损于社会效益。而非营利组织具有正规性、独立性、非营利性、志愿性、公益性和非政治性等特征，符合公共物品和公共服务的要求，具备提供公共物品与公共服务的条件。所以，政府完全有理由委托社区非营利组织发展社区。但其关键是政府如何激励社区非营利组织的经营者去维护公共设施、提供公共服务。政府要为社区非营利组织的发展提供良好的外部环境，提供优惠政策并形成有效的制度安排与设计。除此之外，政府在将社会事务委托给社区及社区非营利组织的过程中，还应承担部分财政责任。联合国社区发展规划，美国、加拿大、英国、日本等国家社区发展的经验都表明，政府在将社会事务转交给非营利组织承担的过程中，政府有不可推卸的财政责任。此外，政府还可以通过制定一系列的税收优惠及退税制度等来扶植社区非营利组织开展社区服务。

3.社区自治组织与社区非营利组织关系的整合

社区发展建设的具体执行者不应是社区自治组织成员，也不应是社区居委会干部。依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，居民委员会由主任、副主任和委员共5—9人组成。居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在100—700户的范围内设立。笔者在对沈阳、大连等城市社区的调查中发现，重新改组后的社区居民委员会人员构成一般为5人左右，社区居委会管辖范围最大的为5 000户左右，最小的也要大于1 000户，平均在2 000户左右。这些城市社区居委会干部承担着政府、企事业单位剥离出来的大量行政事务及社会事务，仅凭几个社区居委会干部能撑起社区建设这片天吗？目前，社区居委会干部所承担的责任与他们自身的权力、利益及不相称。社区居委会干部的身份不明确，他们既不是国家行政机关的工作人员，也不是事业单位的办事员，更不是企业的法人代表。问起他们的身份，他们自己及街道办事处的领导也说不清楚他们到底算什么。有些街道办事处想给其管辖范围内的居委会干部办理医疗保险和社会保险都办不成，其原因是身份不明。