论公共利益的概念界定及其与相关概念的关系

肖　潇

“公共利益”这一概念，在法学、社会学、政治学及社会中都有使用。在各国的法律中，这一概念出现得频率很高。在现实生活中无论涉及到哪一个领域，这一概念都经常被广泛使用，尤其是政府行政过程中，“公共利益”更是经常出现并作为一种标准，但是，这个被频繁使用的概念至今仍没有一个明确的、权威的解释。本文试图从公共利益与其相关概念的比较中寻求一个较为接近的界定方法。

一 、公共利益的概念界定

关于公共利益的概念，英国学者边沁认为：“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成，那么共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益的总和。”美国思想家潘恩认为：“公共利益不是一个与个人利益相对立的术语；相反，公共利益是每个个人利益的总和。它是所有人的利益，因为它是每个人的利益；因为正如社会是每个人的总和，公共利益也是这些个人利益的总和。”而美国学者庞德则认为公共利益是“包含在一个政治组织社会生活中并基于这一组织的地位而提出的各种要求、需求或愿望。”德国学者洛厚德认为：“公益是一个相关空间内关系到大多数人的利益。所以，地区内的大多数人的利益，就足以形成公益。”概括地说，公共利益就是全社会范围的共同利益。

从经济学上分析公共利益就是公共产品或者说公共物品。西方经济学提出了“公共产品”理论。目前，西方经济学广泛使用的是萨缭尔森还以数学形式表述纯私人产品与纯公共产品之间的区别。公共产品具有受益的非排他性、效用的不可分割性、消费的非竞争性三个基本特征，但是公共产品的非排他性、不可分割性、非竞争性也不是完全没有范围限定的。公共产品是指在全世界，或者一国或一国地方的范围内具有收益的非排他性、效用的不可分割性、消费的非竞争性的产品。这样，也可以将公共产品分为全球性公共产品、全国性公共产品、地方性公共产品。如果从广义上理解集体产品（或称集体物品），公共产品可以认为是集体产品的一种。

二、公共利益与社会利益的关系

要明确社会利益的概念，首先要明确社会的概念，而“社会”一词的含义是非常宽泛的。社会学理论认为“社会是人类生活的共同体”，但是，人类社会共同体的形成知识在近代才开始的，至今仍然只是雏形。在原始社会，社会共同体是氏族和部落。步入阶级社会之后，国家随之产生，国家是包含了垄断性强制力的社会共同体。如果把国家看作社会共同体，把社会理解为国家这一层次的社会共同体，那么国家与社会的含义是等同的。社会的含义还可以指一国地方政权辖区内的社会共同体，这样，社会和一国的地方的含义也是等同的。社会还可以指社区、行业、阶级、阶层等等这一些社会共同体。如果把社会的概念界定为全人类、国家以及国家的地方，那么，社会利益的概念与公共利益的概念就是等同的。由此，公共利益也可以被称为社会公共利益。这样，与公共利益在同等意义上使用的社会利益的概念与社会公共利益的概念也是等同的。

社会既可以作为与国家想重合的概念，也可以作为与国家想对立的概念。作为两个相对立的概念，社会和国家是社会共同体中两个不同的系统。社会是社会成员自由交往和自治管理的系统，在社会系统中，任何社会成员和社会组织对他人都不具有对他人的强制力；而国家则是合法拥有垄断性强制力的政治统治系统，是一种暴力机器。有学者认为：“社会是指在特定的地域范围内（多为民族国家），以共同的物质生产活动为基础的人类共同体，它包括除国家机构和制度（组织与安排）以外的所有个人和群体，以及一切经济的、文化的、交往的规则、机制和制度的总和。”作为与社会相对而言的国家则是“在特定的领土范围内，根据既定的规则，借助公共权利实现其成员的共同利益和调节成员间关系的社会组织、规则和制度的总称。”在此意义上使用“社会”这一概念，那么，社会利益则是指除政治统治机构及其成员之外的全体社会成员或者多数社会成员的共同利益。与这种社会利益相对而言的国家利益则是指政治统治系统的利益。这种社会利益和与之相对的国家利益存在着尖锐的矛盾和冲突，同时，二者又有着重要的共同点，国家产生于社会，公共利益就是这种社会利益容纳了合理的国家

利益的结果。国家是社会实现其目标的工具，而非相反。

三、公共利益与政府利益的关系

关于公共利益与政府利益的关系，不少学者都有涉及，主要有三种不同的看法。

第一，公共利益隶属于政府利益，是政府利益的一个组成部分。

林子英在考察政府利益时，从它所代表的公共利益、组织利益以及政府组织成员的利益三方面理解，认为政府利益应该由统治阶级利益、公众利益和政府自身利益三个部分组成。他们认为，现在民主政治的逻辑是为社会公众服务的，代表并最大限度地实现以群体利益为基础的社会公共利益，看政府行为在多大程度代表公共利益，首先要取决于政府政策反映法律制度的程度，是否具体地体现了法律所蕴涵的抽象的价值，是否在法律授予的权限范围内按照法定的程序制定和执行公共政策。从这个意义上看，公共利益就是合法的、制度化的政府利益。

第二，认为公共利益与政府利益不存在隶属关系。

刘玉蓉认为，公共利益与通常所说的“社会利益”的内涵更为一致，因为公共利益要面向社会所有的人，对社会每一个成员提出要求和提供价值，应独立于个人或团体的利益偏好，不以他们各自不同的利益需要和价值目标为转移。而政府利益与“集体利益”相接近，它指的仅仅是政府组织及成员自身的利益，因而政府存在着个人或团体偏好，他们之间的本质区别在于其利益指向并不完全一致，在实践中甚至有时是完全背离的，因此两者不存在隶属关系。臧乃康认为，在市场经济中，政府利益并不等同于公共利益，只是政府利益与其他利益主体相比，与公共利益的关系更加密切和规范更加严格。政府也是经济人，也有自己的利益追求，只不过中国的社会制度和社会性质，要求政府利益与公共利益保持同一方向。

第三，从政府的公共性出发，认为政府是人民利益的代表者，政府官员是人民的公仆，政府没有自身的利

益，政府利益就是公共利益。

四、公共利益与个人利益的关系

个人利益与公共利益是一组相对应的概念，关于二者之间的关系，学术界大致有两种观点。

一种观点是对立论，即个人利益必须屈服于公共利益。这一观点认为，在个人利益与公共利益这一对矛盾体中，公共利益是矛盾的主要方面，居于支配地位；个人利益是矛盾的次要方面，居于受支配地位，个人利益应服从公共利益。究其原因有三：一是公共利益决定矛盾的质；二是公共利益的总量超过了个人利益的总量；三是个人利益有必要和可能服从公共利益。在正确处理公共利益和个人利益的矛盾时，必须在任何时候都要把国家的整体利益放在首位，因为国家的整体利益代表最大多数人民群众的根本利益和长远利益，也代表民族生存的要求和社会发展的要求。

另一种观点是公共利益不必然优于个人利益。这一观点认为，在现在宪政理念的影响下，无条件的牺牲个人利益来满足公共利益的绝对性已面临挑战。要调和两者之间的冲突，可以考虑遵循四个原则。一是法律保留原则，即只有立法机关通过法律才能设定公益条款来限制公民的基本权利。二是正当法律程序原则，即行政机关在运用公益条款对相对人权进行限制时，应当遵循正当法律程序。三是比例原则和有利于相对人原则。四是利益衡量原则，即在具体的个案中对利益冲突进行具体的考量，确定对双方利益的取舍程度。

在公共利益与个人利益遇到冲突需要处理谁先谁后时，必须遵循四个原则：一是整体利益最大化原则。整体利益最大化是指在充分考虑双方利益的前提下，让当事人双方利益同时得到最大的满足，使两者利益之和最大。二是损害最小化原则。这一原则是前一原则的补充。因为有时只考虑利益最大化不足以得出明晰的结论，特别是矛盾解决方案造成的损害是最小的。三是比例原则和充分正当性原则。比例原则是一种目的和手段间的考量，即国家一切措施之目的和为达到目的所采取手段而产生对人民负担的考量。充分正当性原则是指考虑所有应当考虑的因素，排除所有应当排除的因素，是利益平衡结果是否公正和合理的重要条件。四是社会一般标准原则。法官作为利益平衡的运用者，必须坚持其做出的法律决定应反映社会价值，应当考虑个案裁判结果的现实性，充分注意社会效果，达到被社会公众认知和接受的程度。

五、公共利益与国家利益的关系

国家这一词汇本身就具有多义性，如果把国家看作是由人民、领土、主权、政府构成的社会共同体，那么，国家利益也就是国家这一层次的社会共同体的利益，亦即全国性公共利益。有学者认为，国家利益是“一切满足民族国家全体人民物质与精神需要的东西，在物质上，国家需要安全与发展，在精神上，国家需要国际社会尊重与承认。”这是将国家利益与全国性公共利益相等同。如果如前文所述把国家看成是合法拥有垄断性强制力的政治统治系统，那么，国家利益是公共利益和统治集团利益的混合。国家的主权存在代表了全民族利益，而统治集团则追求着自身利益的最大化。国家主权是抽象层面的，而统治机构则是具体层面的。因此，把国家看作政治统治系统，国家利益具体体现为统治集团的利益。美国新制度经济学学者诺思认为，国家的目的是双重的：第一个目的是通过界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则--即在要素和产品市场上界定所有权结构--而使统治者的“租金”最大化；第二个目的是在第一个目的的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。这一理论揭示了统治集团的经济人本性。

为了使国家真正成为实现公共利益的工具，防范国家对社会的危害，必须建立民主制度。从形式上看，直接民主制最有利于实现公共利益，但是，直接民主制通常是不具有可行性的，而且易于导致多数暴政。因此，代议制的间接民主制成为各国普遍的民主制度选择。然而，在代议制下的公共选择也可能与公共利益相悖。公共利益的确定与实现是一个永恒的难题，如果没有最优解，那么只能退而求其次。公共利益的实现需要制度建设，同时，也需要全社会成员的集体理性和公共精神。

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（作者简介：肖潇（1985-）女，中南民族大学公共管理学院08级研究生，研究方向：高校人力资源管理。）