取保候审监督制度的建立和完善

王利平　李　钰

摘要：取保候审制度作为刑事强制措施之一，其存在对我国的刑事诉讼程序有着重大意义，但现实中的取保候审制度在发挥其优势以外还存在着不少的问题，如何完善取保候审制度，加强对其的监督和管理是一个十分重要的问题。

关键词：缺陷；监督；制度构建

取保候审制度作为我国刑事强制措施的一种，其存在具有一定的必要性和重大意义，但是由于法律对取保候审制度缺少监督，使得取保候审制度在实施中存在很多的问题，如何完善取保候审制度和加强对其的监督就显得十分重要。笔者主要从以下几个方面对我国现行取保候审监督制度的建立和完善提出自己的看法和意见。

一、取保候审制度的建立目的和意义

取保候审制度是指人民法院、人民检察院和公安机关责令被告人、犯罪嫌疑人交纳保证金或提出保证人,由保证人出具保证书,保证犯罪嫌疑人、被告人不逃避侦查和审判,随传随到的一种强制措施。作为一种非羁押性的强制措施,取保候审制度具有自身的优越性。第一，有利于保障犯罪嫌疑人审前的合法权益,避免超期羁押现象的出现；第二，有利于国家司法资源的节约，从而更合理有效的分配办案资源；第三，有利于犯罪嫌疑人的教育改造,避免审前被集中羁押的犯罪嫌疑人的犯罪习性交叉感染。

取保候审制度建立的目的是对那些可能判处较轻刑罚或者虽然判处较重刑罚，但社会危险性不大的犯罪嫌疑人、被告人，通过限制其人身自由，防止其逃避诉讼、威胁证人、毁灭证据，以保障刑事诉讼法顺利进行。取保候审制度虽然给予犯罪嫌疑人或者被告人一定的人身自由，但是从本质上来说它还是一种强制措施，故其体现的仍然是国家的公权力，在执行时仍然要有较强的制度保障，包括对其适用的范围、条件等的确立。

二、我国现实取保候审制度的缺陷

取保候审制度虽然对刑事诉讼活动的进行起着一定的作用，可以在一定程度上保障犯罪嫌疑人、被告人的权利，但其在现实中存在着一定的问题。首先，在对取保候审的适用中，公安机关的自由裁量权较大。从法律条文本身来看，我国的取保候审的适用范围似乎很广泛，从理论上将任何犯罪都可以取保候审，但是，仔细分析，我国刑事诉讼法规定适用取保候审采用了应受刑罚处罚与社会危险性两重标准，而其中“社会危险性”标准规定不具体，不明确，可操作性差，从而给公安司法人员赋予了很大的自由裁量权，主观色彩较强［1］，这就导致了公安机关在决定对犯罪嫌疑人是否取保时考量的余地过大，不可避免的导致取保候审制度出现滥用或错用的情况。

取保候审制度作为一种强制措施，和逮捕是不一样的，被告人的强制状态对判决有着或多或少的影响。在实践中，往往公安对于本地人考虑取保候审，对于外地人就很少适用取保候审。有时候对相似情节的不同犯罪嫌疑人采取不同的强制措施，就会导致不同判决结果。笔者在办案中遇到过两个类似的案件，两犯罪嫌疑人都是因为涉嫌贩卖淫秽物品牟利罪被立案侦查的，其中一个犯罪嫌疑人是被逮捕的，后来这个被告人被判处了有期徒刑八个月；另一犯罪嫌疑人是被取保候审的，最后被判处拘役六个月，缓刑八个月，相似的情节却因为所采取的强制措施不同就导致了如此不同的结果！对于被告人取保候审的案件，法官在量刑时就会考虑对该被告人适用缓刑，而对于被告人逮捕的案件，法官就很少会考虑适用缓刑。这一无形的潜规则也导致了很多犯罪嫌疑人为了使自己在最后判决的时候适用缓刑，就千方百计的想取保候审，这在某种程度上也导致了取保候审滥用的后果。

其次，对取保候审的适用缺少有效的法律监督机制以及救济制度。取保候审决定的做出或不予批准取保候审的决定的做出，由哪个机关进行监督，如何实行监督，违法取保候审如何纠正等，刑事诉讼法没有明确规定，由于取保候审适用的法律监督空白，以至司法实践中执法现象较为混乱，同时存在执法不公、徇私舞弊的问题。

刑事案件办理过程中，在侦查阶段犯罪嫌疑人被取保候审的情况较多，公安机关对犯罪嫌疑人决定取保候审后，责令犯罪嫌疑人缴纳保证金或者提供保证人。之后，犯罪嫌疑人只要保证每个月有一次去公安机关报到即可，公安机关对其的监管就维系于这一点。公安机关对案件侦查终结后将案件移送检察院审查起诉，本来这一切都顺理成章，但是现实往往不是如此。案件移送检察院审查起诉之后，需要在三天之内告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人，有时就会出现无法联系到犯罪嫌疑人的情况，如果犯罪嫌疑人取保候审是提供保证人的，还可以通过保证人来找到犯罪嫌疑人。如果说犯罪嫌疑人的保证方式是保证金，那么找到犯罪嫌疑人往往就比较困难。对于那些案卷中犯罪嫌疑人没有留下联系方式或者有些犯罪嫌疑人案发后就调换手机号码的情况，基本上就无法联系到犯罪嫌疑人，而作为取保候审执行机关的公安机关，在这种情况下往往也不能及时找到犯罪嫌疑人，这不仅增加了公安机关的工作量，也影响了办案的效率。令人头疼的是有些犯罪嫌疑人，在审查起诉阶段能传讯到案，案件审查终结后移送法院，法院却无法联系到被告人，或送达起诉书后开庭不能到案，在被告人不到案的情况下，法院要么将案件退回检察院，要么中止审理，这时如何寻找被告人就成为一个斗智斗勇的事情。笔者曾办过一个诈骗案件，案件起诉到法院后，法院无法联系到被告人，后来法院就将案件退回检察院，而此时检察院也无法联系被告人，最后公安机关花了五六个月时间找到该犯罪嫌疑人后重新起诉。而那些案件起诉法院后找不到被告人，再由检察院或公安机关通过各种办法找到被告人后通知其到法院的案件就更多了。取保候审被告人不到案的情况在现实中较为普遍，从中都可以体现公安机关对于取保候审的犯罪嫌疑人监管的力度。所以，对公安机关是否正确适用取保候审制度以及对于取保候审的犯罪嫌疑人、被告人的监管是否有力进行监督就显得十分必要和迫切。

三、国外相关的立法和经验

在国外，与我国取保候审制度相类似的是保释制度。保释制度，又称“权利保释制度”，即被羁押的被告人有请求保释的权利，当被告人提出保释的请求时，除特定情况外，必须准予保释的制度［2］。保释制度发端于英国，而后为同一法系的美国吸收并发展，在20世纪被大陆法系的大部分国家借鉴并改造，目前，保释制度已成为几乎所有西方法制国家的一项重要的刑事诉讼制度，为国际社会普遍推崇。

（一）英国的保释制度

作为保释制度发源地的英国，保释制度主要内容不在此赘述了，笔者主要就英国保释制度的监管作一些阐述。英国的保释制度在司法实践中之所以取得了预期的好效果，与完善的保释配套措施不无关系。

1、保释情报组织。这些组织覆盖了全国大多数地方，它们是由缓刑机构管理，这些组织被要求同时提供有关被告人正反两面的情报，以促进公共安全。

2、拥有能对被保释人进行有效监控的措施。建造了专门的保释旅馆，在附条件的保释中，被告人可能会接受在指定的旅馆居住的保释条件，这种旅馆是专门为被保释人建造的，在为被保释人提供住所的同时，还负责安排他们的活动并设立了一整套规则。另外，还有专门的社区机构对犯罪嫌疑人进行监控。对于性质比较严重的犯罪嫌疑人，还会在其家里安装电子转换装置进行监视，被保释人离开200米即会自动报警。

（二）美国的保释制度

美国在几乎全盘植入了英国保释制度的基础上进行了发展，将保释权利上升到宪法高度，在《宪法修正案》第8条中得以规定。在扩大保释的范围同时随着司法实践的发展，美国在保释的适用方面也作出了适当的限制，如谋杀、恐怖、有组织犯罪、国际走私犯罪均不予保释。

审前释放机构是美国保释制度中的一大特色，审前释放机构的工作人员试图通过调查被逮捕者的背景，如有关的工作、社会关系、住所，并且就这些材料进行验证，然后推荐那些可靠者具结释放而矫正保释存在的这些不足。但是那些受到严重指控如谋杀、武装抢劫或贩卖毒品而被逮捕的人则被排除在外。审前释放机构也促进了保释过程的发展，如对被保释人的跟踪服务，定期与被告人联络和打电话提醒出庭日期，减少了不到庭率。

通过对英美法系国家的保释制度的了解，可以看出他们在设立这项制度时体现了科学性，使得保释制度能在各自的司法程序中发挥着积极的作用，其中重要的一点就是有一系列的配套措施加以保障保释制度的实施。

四、对取保候审监督制度构建的思考

取保候审制度虽然存在种种的问题，但是有其存在的必要。一方面，根据国际惯例和国外一些国家的经验，在刑事诉讼活动中，对犯罪嫌疑人、被告人采取取保候审是符合法律发展的趋势。早在1679年,英国的《人身保护法》就规定了请求准许保释是被羁押人一种权力。保释制度的形成有两条重要的理论基础:一是任何人均享有自由权,哪怕存在犯罪嫌疑,也应尽量保证人在社会生活中的自由。二是无罪推定原则。任何人在未经判决有罪以前都是无罪的,都应享有自由的权利［3］。另一方面，在现实中，对所有的犯罪嫌疑人、被告人均羁押也是不利于保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益的，对他们也是不公平的。所以鉴于保释制度目前已为许多国家所采用,并已建立了一整套完善的制度,我们完全可以采用拿来主义,吸收其中适合我国国情的精华,修改完善我国的取保候审制度，特别对取保候审制度的监督用法律加以规定，以保证刑事诉讼活动的顺利进行。

笔者认为，对于我国现行的取保候审制度的监督主要可以从以下几个方面来思考：

（一）严格规定取保候审的条件

根据我国刑诉法以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《刑诉法解释》），取保候审的条件有三个，即（一）可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的；（二）可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审、监视居住不致发生社会危险的；（三）应当逮捕但患有严重疾病的，或者是正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女。但是该条件的规定过于宽泛，特别是前两条，这使得实际执行中无明确的标准，给取保候审的决定机关太大的自由裁量权，使取保候审滥用的现象广泛存在。所以应当对取保候审的条件做进一步的限定。

首先，应当规定涉嫌哪些罪名的犯罪嫌疑人不可以取保候审。一般而言具有严重社会危险性的犯罪嫌疑人不应当被取保候审，但是在法律没有明确规定的情况下，如何判断是否具有严重社会危险性是司法实践中最难把握的。有这么两起强奸案，其中一案是两个未成年人强奸未遂，另一案是七十八岁的老人强奸幼女，而犯罪嫌疑人都未作区分地被公安机关决定取保候审，最终均被法院判处有期徒刑。所以笔者认为法律应当明确规定不能被取保候审的情况，与刑法第八十一条的规定保持一致，对于因杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等严重危害社会的犯罪而被公安机关立案侦查的犯罪嫌疑人不应当取保候审。

其次，对于累犯也应当规定不能取保候审。刑法第七十四条规定对于累犯不能适用缓刑，虽然没有明确累犯在判决之前不能被取保候审，但从不能适用缓刑的规定可以推断，累犯具有一定的社会危险性，不能被取保候审。

再次，对于缓刑期间发现新罪或漏罪的犯罪嫌疑人，也应当规定不能对其取保候审。例如犯罪嫌疑人因招摇撞骗罪被判处缓刑，后在缓刑期间发现有漏罪，公安机关又对其取保候审，并移送起诉。这体现出刑诉法规定的不严谨性，对此，刑诉法应当明确规定这种情形，对犯罪嫌疑人不应当取保候审。

（二）对取保候审决定的监督

根据刑诉法的相关规定以及《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部关于取保候审若干问题的规定》，公安机关、国家安全机关、人民检察院、人民法院根据案件的具体情况可以决定对犯罪嫌疑人、被告人取保候审。在司法实践中，公安机关决定对犯罪嫌疑人取保候审的情况居多，如何对公安机关实施取保候审诉讼活动进行监督成为一个重要的问题。

一般而言，案件移送检察机关审查起诉之前，对公安机关决定对犯罪嫌疑人取保候审进行监督，就缺乏法律依据。根据刑诉法第五十九条的规定，逮捕需要经过人民检察院批准或者人民法院决定，刑诉法第六十条规定：“对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止社会危险性，而有逮捕必要的，应即依法逮捕。”但是《刑诉法解释》第七十七条又明确规定：“人民法院对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止社会危险性，而有逮捕必要的，应即决定依法逮捕。”解释将人民检察院在审查起诉过程中是否具有决定逮捕权加以回避，由此检察院审查起诉期间，认为公安机关决定取保候审不当的，无法实施监督，只有案件移送法院后，法院才能改变强制措施。中间环节的缺少，使得公安机关取保候审的决定得不到及时有效的监督。由于对取保候审缺乏统一的标准，而且对被告人最后处刑有很大影响。正如笔者前面所说，如果被告人被取保候审，在一定程度上法院在判决时都适用缓刑，也就是说犯罪嫌疑人是否取保候审直接影响对其的量刑。因此，如何对取保候审决定依法实施监督有其现实意义。

笔者认为，刑诉法应赋予检察机关对取保候审的监督权，人民检察院除了对公安机关提请批准逮捕的案件有决定是否批准逮捕的权利之外，对于公安机关在侦查阶段对犯罪嫌疑人实施取保候审，如果犯罪嫌疑人在审查起诉阶段违反取保候审的相关规定或者认为公安机关对其取保候审错误时，可以依法对犯罪嫌疑人决定逮捕。当然，对于人民检察院在审查起诉阶段的逮捕权也应当进行必要限制，只有对公安机关违反规定对犯罪嫌疑人取保候审的才可以实施监督。

五、结语

在刑事立法尚未完善刑事强制措施体系的情况下，公安、司法机关及其工作人员应该在现行法律框架内，树立现代法治观念，严格执行取保候审制度，充分发挥取保候审制度在保障公民人身自由权利方面的特殊作用，而加强对取保候审制度的监督，也必将对这项具有重大意义的制度产生积极的意义。在依法治国、现代法治观念深入人心的时代，取保候审具有强大的生命力，随着中国民主法治进程的加快，取保候审制度将会成为我国刑事诉讼程序中最具亮点的一笔。

参考文献：

［1］陈卫东：《保释制度与取保候审》［M］，中国检察出版社2003年8月版。

［2］《中华人民共和国刑事诉讼法编注》［M］，中国法制出版社2004年2月修订版。

［3］闫俊瑛：《论强制措施诉讼监督制度及其完善》［J］，《法学杂志》2008年第5期，第83-85页。

［4］张姗姗、李书红、陈梅娟：《浅谈我国现行取保候审制度》［J］，《科技创新导报》2008年第1期144-146页。

［5］刘中发、戚进松、曾静音：《取保候审制度运行现状调查》［J］，《国家检察官学院学报》2008年第2期106-115页。

注释：

［1］王静纯、徐欢欢：《反思我国取保候审制度在实践中的功能发挥》［J］，《法制与社会》2008年第7期。

［2］陈光中主编：《外国刑事诉讼程序比较研究》［M］，法律出版社1988年版，第153页。

［3］谢思君：《论我国取保候审制度的缺陷及完善》［J］，《华商》2007年11月B版。