解析“贪官外逃”新动向

编者引语

今年5月6日，美国拉斯韦加斯联邦法院作出判决，以诈骗、洗钱、跨国转运盗窃钱款、伪造护照和签证等罪名，分别判处中国银行广东省开平支行前负责人许超凡和许国俊入狱25年和22年，同案被判有罪的两人配偶分别获刑8年。这一举措开创了外逃贪官在国外当地被审理宣判的先例。这会对外逃贪官起到怎样的震慑作用?贪官外逃有哪些特征?面对贪官“捞了就跑，跑了就了”的现状，中国如何应对?

贪官外逃花样透析

王明高

贪官外逃问题始自上世纪80年代末期。据2004年商务部发布的一份调查报告显示，改革开放以来我国外逃官员数量约为4000人，携走资金约500亿美元。如今，随着媒体再度对贪官外逃事件的大量报道，其已经成为中国政府一个必须解决的重大问题。

贪官外逃，个体特征五花八门

职业特征。据笔者调查分析，金融系统和国有大中型企业是携款潜逃的多发区。银行工作人员、国企负责人在携款潜逃中所占比重大，其中金融系统、国有企事业单位工作人员占87.5％，其它部门占12.5％。这说明，第一，必须加强对金融业、国有企事业单位的管理；第二，必须加强对政府部门官员及其亲属出入境的管理。

职位特征。外逃贪官很多是国企的“一把手”，或者是直接与钱打交道的职员。在国企，这些“一把手”往往同时兼任党组书记、董事长、总经理等多个职位，一些国企的管理体制成了事实上的“家长制”、“一言堂”，如云南旅游集团公司原董事长罗庆昌、河南豫港公司原董事长程三昌、中国银行广东开平支行原行长余振东等。这些贪官的妻子儿女大多移民海外，手上一般持有因公或因私护照。在政府，外逃者多为厅局级干部，主要发生在交通、水利、粮食等领域，如贵州省交通厅原厅长卢万里、海南省粮食局原局长陆万朝。这些“一把手”拥有绝对权力，利用手中权力大肆侵吞国家财产。当然，在外逃贪官中，也有部分小人物，这些人多为银行职员，如建行东莞分行原金库保管员林进财、陈国强，中国银行南海支行原丹灶办事处信贷员谢炳峰、麦容辉，等等。他们之所以能携巨款外逃，主要与其职业有关。

年龄特征。外逃贪官出逃时的年龄呈现行业特征，即：政府公务员，年龄大多在50岁以上，如厦门市原副市长蓝甫出逃时年龄为59岁，浙江省建设厅原副厅长杨秀珠出逃时为58岁，贵州省交通厅原厅长卢万里出逃时为57岁等；非政府公务员，大多处于30-50岁年龄段之间，如中国银行广东开平支行原行长余振东出逃时年龄为38岁，北京城乡建设集团原副总经理李化学出逃时为43岁等等。

显然，政府官员主要是临退位时外逃。首先，年轻的时候，大多具有积极的人生追求，思想健康向上。而到了一定年龄，感到前途无望，思想逐渐退化，最后导致腐化堕落。其次，如果外逃，必须具备一定的外逃资金。而政府官员只有在一定的级别后，才有可能聚敛巨额的不法资财。第三，在位时，个别官员可以利用权力掩饰自己的腐败行为，但一旦退位，害怕被追查，从而选择临退位前一走了之。

贪官外逃，方式花样翻新

调虎离山式：大部分贪官在出逃前，就已作好出逃准备。他们事先把亲属安排到国外定居，一旦感觉自己的腐败问题可能被发现，就立即藉机潜逃国外。河南烟草专卖局原局长蒋基芳就是典型。早在案发前，蒋基芳就安排妻子和子女定居美国。

暗渡陈仓式：部分贪官利用本单位或自己的关系，在国外开设分公司，然后把国内资金悄悄转移到国外分公司，自己一般经常往来于国内公司与国外分公司之间。一旦自己的腐败问题被发现，就待在国外不回来。原河南豫港公司原董事长程三昌就是典型。河南豫港公司是河南省政府设在香港的“窗口公司”。程早前就利用关系，在新西兰开设办事处或分公司，并暗地转移资产，自己长期游移于境内外之间。由于腐败行为被发现，程便从香港不辞而别，携巨款和情妇定居新西兰。

顺手牵羊式：部分贪官在与国外的企业或公司打交道时，往往蓄意与这些企业或公司建立非业务关系的其他亲密关系，然后利用这层关系把亲属转移出境。河南省服装进出口公司原总经理董明玉就是典型。出逃前，“顺便”利用业务关系，先是在美国为自己建立不错的生意关系，接着让妻子和儿子打理那里的生意，并获得了美国绿卡。认为条件成熟，董便于1995年逃往美国。

金蝉脱壳式：部分贪官办理了很多假身份证，然后用假身份证办理真护照，通过旅行团出境转逃第三国或者偷渡到第三国。浙江省建设厅原副厅长杨秀珠就是典型。杨及全家出境时，所用证件全部身份不明。她早就拥有美国绿卡，但卡上姓名非她真名。也就是说，一旦她逃到国外，不仅没有海关记录，而且还可以堂而皇之易名而居，过上“安全”生活。

声东击西式：部分贪官为掩人耳目，常常采用声东击西的伎俩，在打算外逃时，刻意掩饰自己的去向，给别人一种自己没有任何异常举动的假象。原中国银行南海支行丹灶办事处信贷员谢炳峰、麦容辉就是典型。案发前，谢炳峰、麦容辉为了不让他人知道其外逃意向，出逃当天还正常上班。案发后，携带巨额现金，辗转东南亚各地。

假途伐虢式：部分贪官事先在国外安排好了出逃地，但为了出逃时不被发觉出逃地，往往不是直接逃到目的国，而是辗转几个国家，最后才到达出逃目的国。河南高速公路发展有限责任公司原总经理、董事长童言白就是典型。早在几年前，童安排妻子孩子移民到了澳大利亚。2004年1月2日，童从深圳口岸出境，先到达香港，随后转道菲律宾，最后转道澳大利亚，与早已移民的妻子、孩子会合，整个逃亡之旅可谓假途伐虢，费尽心机。

贪官外逃，最爱逃向哪

“捞了就跑，跑了就了。”这是贪官外逃的真实写照。国内以及某些外派机构的官员腐败犯罪后，为逃避打击，往往携巨款潜逃海外，其去向大体有四类：

中国周边国家，如泰国、缅甸、蒙古、俄罗斯等。这些国家是涉案金额相对小、身份级别相对较低的出逃人员的首选，但其风险也较大。因为中国与邻国合作打击犯罪，特别是打击贪官外逃方面配合相当紧密。所以，这些地方往往成为贪官们再次转移的跳板。如谢炳峰与麦容辉、郑治新与李寿云等。

非洲、拉美、东欧等一些国家。如突尼斯、厄瓜多尔、匈牙利等。这些国家是那些办不到直接去西方大国证件官员外逃的跳板，一有机会便会过渡到西方发达国家去。如周长青、陈安民等。

西方发达国家，如美国、加拿大、澳大利亚、荷兰等，这些是案值大、身份高的官员的主要目的地。对于那些曾在国内拥有显赫地位的官员来说，上述两种地方是他们所不屑的。他们看中的是美国、加拿大等移民国家，因为这些国家容易接纳外来者。如加拿大，一旦夫妻中的一方人了加籍，另一

方也很容易拿到该国绿卡。逃往上述国家的贪官占了很大比例，如：中行广东开平支行原行长余振东、许超凡，云南旅游集团公司原董事长罗庆昌，昆明卷烟厂原厂长陈传柏，云南省证券公司原总经理陆海莺等。

相当多的外逃官员通过中国香港或新加坡中转，利用香港或新加坡世界航空中心的区位，以及港民前往原英联邦所属国家可实行“落地签”的便利，再逃到其它国家。如浙江省建设厅原副厅长杨秀珠，就是通过这种方式逃到美国的。(作者为《中国惩治和预防腐败重大对策研究》课题组组长)

三大制度破解“外逃”魔咒——构建符合中国国情的预防和惩治贪官外逃机制

制度一：完善家庭财产申报制度现实困境：难“防微杜渐”

2008年10月，上海市卢湾区副区长忻伟明和浙江省温州市鹿城区区委书记杨湘洪先后在法国考察期间“失踪”，再度引发了国内民众对贪官外逃现象的强烈关注。滞留法国15天后，51岁的忻伟明经劝说已回国，而52岁的杨湘洪仍然称病滞留海外，不知所踪，有媒体披露“之前其女儿已定居法国”。

国外经验：墨西哥的《财产申报法》规定，在政府机构工作的从科长到总统的各级官员都要定期主动地向监察部门进行家庭财产申报，对因工作性质而易产生腐败的海关、移民、税务、工程项目管理人员等，也要进行登记。为进一步推动反腐败斗争，墨西哥于2002年6月10日通过《信息公开法》，规定所有墨西哥公民有权监督国家公务员的收入状况，以杜绝腐败现象。墨西哥国家审计局为此在互联网上开通了专门的网站，供国家公务员公开自己的收入情况。新加坡、韩国、俄罗斯、尼日利亚等国也都不约而同地实施了财产申报制度。

这一制度将家庭财产置于公众的监督之下，具有后期纠偏、惩处的作用，能有效地、准确地惩治腐败。

专家点评：无论是收护照还是加入国际公约，并不能从根本上遏制贪官外逃的势头。最重要的还是要先把住国内这道关口，即强化内部制度建设来遏制腐败。我认为，我国应确定合理的家庭财产申报的主体范围。财产申报制的主体应与“贪污贿赂罪”、“巨额财产来源不明罪”的主体相适应，即包括所有的国家工作人员。

扩充申报登记的家庭财产种类范围。家庭财产申报的范围不仅应包括静态的财产，也应包括动态的收入及支出；不仅应申报有形的财产，也应申报无形的财产，还应申报有关财产的使用权；不仅应申报本人的财产，也应申报一定范围内的亲属的财产；不仅应申报债权，也应申报债务。

我建议确立权威的负责登记家庭财产申报的机关。根据我国的政治体制和现实情况，由党的各级纪律检查机关与各级国家行政监察机关联合设立一个专门负责登记财产申报的常设机关，较为适宜。为确保受理机构的独立性和权威性，避免受制于人，防止滋生新的腐败，受理机构应限于对级别较低的申报主体进行登记，同级申报主体(如县处级干部)和财产申报受理机关的工作人员应由上级申报机构(如司、厅级受理机构)负责登记。

制度三：利用民法追缴外逃资金

现实困境：钱无法追回，国家财富流失

外逃贪官腐败所得的资金大量逃往国外，削弱了我国国内建设的物质基础，限制了技术进步和经济增长速度，无疑会对我国的经济产生极大的负面影响。

国外经验：欧盟国家在利用民法反腐方面作出了有益的尝试。欧盟理事会为此制定了包括《反腐败民法公约》在内的一系列反腐公约。《反腐败民法公约》是一项独特的民法公约，其主要精神是通过民事程序来为腐败受害者提供赔偿，把国家直接作为腐败的受害者，通过起诉要求腐败行为人赔偿。

打击外逃贪官，追缴外逃资金是重中之重。以民法为武器，先用民法追缴外逃贪官的腐败所得，再用刑事程序引渡外逃贪官，则可大大减少外逃贪官带来的损失。

专家点评：通过民法对国家进行补偿。从法律的角度而言，腐败官员以种种偷龙转凤、瞒天过海方式贪污盗窃来的钱财无疑属于国家财产。而从技术角度来看，他们收受的贿赂则是替国家托管的。同时，民法也应该清楚地规定，只有经过了国家的裁量，通过腐败手段获得的合同才是可执行的。这可以让国家为自己的利益和公众利益作出决定：是否要受一个被腐败污染了的合同约束。在国家这方面，为了防止对这种合同的任意处置，国家应该授权给一个更高级的法院，该法院应该有权调查授予合同的情形，如果腐败的产生是由于授予合同中的一个因素所致，法院就应该有权宣布合同无效。在这样的情势下，如果投标人意识到这种合同背后的风险建立在薄弱的基础上，那么，就有可能减少腐败行为。

制度二：建立金融实名制度

现实困境：难对大量资金外逃进行监控

2007年，中国银行哈尔滨分行河松街支行原主任高山，涉嫌盗取客户存款超过10亿元人民币，并涉嫌将约8亿元人民币非法转移到加拿大。

国外经验：1993年，韩国总统金泳三把金融实名制作为经济与社会改革的首选项目，于当年8月12日宣布实行。制度规定，自实名制颁布日起，凡没有进行实名确认的任何金融资产不能提取；过去没有按实名开户的金融财产，必须在两个月内转为实名。金融实名制实行一个月后，包括韩国大法院院长在内的一大批高官先后辞职，反腐败取得了突出的成绩。

这一制度对个人金融资产的出入进行监控；有利于检察机关从中发现一些贪污腐败的线索；有利于发挥金融机构的监督作用。

专家点评：目前我国金融机构在为个人开立账户时，仅要求其出示身份证件，与国际上通行的实名制还有一段距离。国际上，个人开户时，除了身份证件外，还包括职业、居住地址、通信地址、纳税信息、账单周期等个人信息。从长远来看，我国应从狭义的金融实名制逐步过渡到广义实名制。为此，在条件具备时，应该充实和完善客户档案信息。客户登记的档案信息是否属实，必要时银行需向档案管理机构查证。

借鉴和引用国际惯例，加强国际合作。随着个人对外金融往来的日益频繁，实名制的具体规定应逐步同国际接轨，保持与国际监管规则的协调一致，这样便于在全球范围内查询和追索不法资金。并且要结合我国国情，制定操作性较强的实施办法，让基层工作人员在具体工作中有法可依，有章可循，并根据情况不断修改，加以完善。我国加入wTO后，外国金融机构将成为我国金融市场的重要参与者，金融监管部门必须与其母国监管部门充分交流信息，了解外资银行的业务动态。这样，贪官难以通过外资银行外逃并藏匿资金。

设立反洗钱和防止不法钱财转移的法律条款。为防止洗钱和个人不法钱财在家庭内部、亲属和朋友之间转移，在法律上应对存入金融机构的不法之财严格界定。无论腐败分子如何通过多层次的复杂的金融交易，试图掩盖资金来源的非法性，无论这些钱财最终置于谁的名下，其非法性始终不变。禁止本国银行在海外的“壳”银行和实体中设立所谓代理账户，禁止经纪商和交易商在国外的“壳”银行开立账户，并利用账户间接向此类银行提供银行业服务，因为大多数这类“壳”银行或公司经常为洗钱及逃税活动提供便利。

建立完备的技术支撑系统。只有各金融机构的电脑联网操作，腐败分子的钱财录入任一金融机构，都难逃法眼。(点评者为王明高)