在新的历史起点上全面推进依法行政

曹康泰

化解社会矛盾纠纷是一项长期复杂的系统工程。过多依赖事后补救、末端管理的方式来解决矛盾纠纷，容易陷入被动、疲于应付甚至恶性循环的困境。要实现以制度防纠纷于未起，以制度化矛盾于未发，即便出现了矛盾纠纷也能及时有效解决，就必须大力推进依法行政、切实加强法治政府建设。

科学发展观是我国法治政府建设的重要指导方针。以科学发展现为指导，在新的历史起点上全面推进依法行政、加快建设法治政府，是当前和今后一个时期政府法制工作的首要任务。

深刻认识新形势对推进依法行政、建设法治政府的新要求

深入贯彻落实科学发展观，对推进依法行政、建设法治政府提出了新目标。科学发展观作为法治政府建设的重要指导方针，它所蕴涵的目标与原则需要通过法治政府建设来实现。科学发展观的第一要义是发展，要求进一步完善社会主义市场经济体制，革除各种不利于科学发展的制度、体制、机制弊端，使发展的活力竞相进发、创新的源泉充分涌流。科学发展观的核心是以人为本，要求完善以人为本、保障人权、公共服务等方面的法律制度并严格执行，使人的尊严、价值和利益得到充分的法制保障。科学发展观的基本要求是全面协调可持续，要求以科学合理的制度、体制、机制促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相适应，促进经济社会各个环节、各个方面的协调，促进速度与结构质量效益相统一。科学发展观的根本方法是统筹兼顾，要求通过发展规划、经济布局、职能转变、财政支持、权责配置、奖惩机制等一整套制度安排，来保证经济社会和谐协调发展，保证个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、当前利益与长远利益的统筹兼顾。因此，深入贯彻落实科学发展观，必须大力推进依法行政、加快建设法治政府。

改革发展面临的新形势，对推进依法行政、建设法治政府提出了新课题。当前，我国正处于改革发展的关键阶段。近一段时期以来，国际金融危机的不利影响日益显现，经济环境中不确定、不稳定的因素明显增多，国内经济社会发展中也存在一些突出的矛盾和问题。为了更加自觉、更加主动地回应经济社会发展中出现的新情况、新问题，积极审慎地解决新矛盾、破解新课题，必须进一步加强政府自身建设、提高驾驭经济社会发展全局的能力，在改革开放的伟大实践中实现与时俱进。

实现全面建设小康社会目标的新要求，对推进依法行政、建设法治政府提出了新任务。发展社会主义民主、健全社会主义法制，是新时期党和国家坚定不移的方针。改革开放30多年来，党中央、国务院高度重视民主法制建设，大力推进依法行政，为改革发展创造了良好的法治环境，提供了有力的法治保障。党的十七大对全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家作出了新的部署，特别是把法治政府建设取得新成效作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一。各级政府必须适应这种新形势、新要求，进一步加大推进依法行政的力度，加快建设法治政府的步伐，为实现全面建设小康社会的各项目标任务创造更加良好的法治环境，提供更加有力的法治保障。

人民群众民主法治意识日益提高，对推进依法行政、建设法治政府提出了新期待。随着社会主义民主法治建设的不断推进、全社会民主法治意识的不断增强，人民群众对政府依法行政的关注也不断深入，不仅关注政府是否履行了职责，而且关注政府是否依照法定权限和程序履行职责；不仅关注政府应该做什么，而且关注政府不能做什么；不仅关注政府为什么这么做，而且关注政府凭什么这么做。这就迫切需要政府进一步转变职能，实现依法科学民主决策，严格规范行政执法行为，切实加强行政监督，提高依法行政的能力和水平，依法解决人民群众的各种合理诉求。

构建社会主义和谐社会，对推进依法行政、建设法治政府提出了新要求。发展是政绩，稳定也是政绩。近年来，各级政府高度重视化解各类社会矛盾和纠纷，努力维护社会稳定，营造了总体和谐的社会环境，取得了来之不易的可喜成就。但是，化解社会矛盾纠纷是一项长期复杂的系统工程，旧的矛盾纠纷解决了，新的矛盾纠纷又会产生。我们以往基本上是依靠事后补救、末端管理的方式解决矛盾纠纷，这种方式今后仍然需要，但如果过多地依赖，很容易陷入被动、疲于应付甚至恶性循环的困境。实践证明，只有大力推进依法行政、切实加强法治政府建设，把法治作为构建社会主义和谐社会的牢固基石，把以人为本、公平公正作为法治政府建设的核心，通过整体、全面、合理的制度安排，从源头上有效预防和减少社会矛盾纠纷，才能实现以制度防纠纷于未起，以制度化矛盾于未发，即便出现了矛盾纠纷也能够及时得到有效解决，进而从根本上维护社会的和谐稳定。

准确把握新形势下法治政府建设中的几个重要关系

近年来，围绕建设一个什么样的政府，我国各级政府和理论界进行了深入探索，在法治政府之外，还先后提出了有限政府、责任政府、诚信政府、廉洁政府和服务型政府的目标。那么，这些概念之间是什么关系?我认为，有限政府、责任政府、诚信政府、廉洁政府都是法治政府的价值取向。法治政府必然是有限政府、责任政府、诚信政府、廉洁政府，而服务型政府与法治政府则相辅相成，具有密切关系。

法治政府的核心是政府必须严格依照法定权限、法定程序行使行政权力，对经济社会进行有效调控、管理和服务。建设法治政府，要求各级政府行使权力于法有据、行使有规，既不越位、也不缺位。法治政府要求其职能与经济社会发展的需要相适应。在市场经济条件下，市场机制成为配置社会资源的基础，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这就要求正确处理政府与市场、政府与社会的关系，凡是人民群众能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府在一般情况下不应当进行干预。因此，法治政府首先是有限政府。

法治政府意味着政府对权力行使的后果负责，真正成为对国家、对社会、对人民高度负责的政府。政府行使权力的过程，也是履行职能、承担责任的过程。政府行使权力违法、超越权限或者不遵守法定程序，都要承担相应的法律责任，违法不作为也应承担责任；损害公民、法人和其他组织利益的，要依法承担赔偿责任。建设法治政府，要求行政权力与责任紧密挂钩，与利益彻底脱钩；要求行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。因此，法治政府必然是责任政府。

信赖保护是行政法治的一项基拳原则，法治是政府诚信的本质要求和根本保障。一个有诚信的政府要做到行政机关公布的信息全面、准确、真实，制定的政策和发布的决定相对稳定，并严格依法进行管理。只有这样，

政府的行为才能得到社会公众的信任和认可，这也是提高政府公信力和执行力的关键。因此，法治政府必须是诚信政府。

廉洁是人民群众对政府提出的基本要求，法治政府是实现政府廉洁的根本保证。建设法治政府，就是要通过制度建设，科学合理配置行政权力，加强对权力运行的监督，从源头上防止腐败；建立完善行政权力分解和制衡机制，保证行政权力的授予和运行受到必要的监督与制约，防止因权力过分集中导致滥用；保证行政权力的公开运行，把行政权力的运行置于全社会的监督之下；建立健全包括行政问责制在内的政府责任体系，防止权力“寻租”。因此，法治政府应当是廉洁政府。

服务型政府与法治政府各有特点，相辅相成。法治政府既体现了服务型政府的宗旨，又为服务型政府提供制度保证，二者的根本目标是相同的，都是要加强政府自身建设，推动政府管理创新，保证人民赋予的权力真正用来为人民谋福利。服务型政府着重强调提供公共服务，法治政府着重强调规范政府行为，二者在理念上均来自“人民本位、社会本位、权利本位”的思想，在规范政府行为、保障公民权利方面取长补短、刚柔互动。法治政府的公平、公开、公正、信赖保护、程序正当等原则，也是建设服务型政府必须遵循的基本原则。

在新的历史起点上进一步推进依法行政、加快建设法治政府

大力提高公务员特别是领导干部依法行政的意识和能力。推进依法行政关键在领导，重点在增强公务员特别是领导干部依法行政的意识和能力。公务员尤其是领导干部依法行政的意识和能力，在一定程度上决定着一个地区、一个部门依法行政的整体水平。因此，应当建立健全制度，进一步加强对公务员特别是领导干部依法行政知识的教育培训。要抓紧建立完善领导干部学法制度，组织领导干部学习依法行政知识；建立健全行政执法人员法律知识培训制度，定期对行政执法人员进行法律知识轮训；逐步增加法律知识在公务员录用考试中的比重，从源头上提高公务员队伍整体的法律素质。

建立健全科学决策、民主决策、依法决策的制度和机制，加强和改进政府立法工作。要准确界定上下级政府、政府与部门的决策权限；完善行政决策程序，除紧急情况外，在作出决策前必须经过听取意见、专家论证、合法性审查三个环节；建立决策反馈制度，重要决策实施后，应当跟踪了解实施情况，及时发现并纠正决策存在的问题；健全决策责任追究制度，对因超出决策权限、违反决策程序造成决策失误，给国家利益、社会公共利益和公民合法权益造成严重损害的，依法追究直接责任人员的责任；继续推进科学立法、民主立法，紧紧围绕党和国家工作大局，突出重点、分清缓急，进一步改进立法调研方式，扩大公众有序参与政府立法的渠道，提高制度建设质量，着力构建有利于科学发展的制度、体制、机制。

严格实施行政许可法、深化行政审批制度改革，全面贯彻政府信息公开条例、推进政务公开。要严格实施行政许可法，特别是要进一步严格行政许可的设定，对违法设定、实施行政许可的，要坚决依法追究有关人员的责任；继续深化行政审批制度改革，严格规范行政审批程序，进一步集中清理行政审批事项，逐步推动相对集中行政许可权工作；全面贯彻实施政府信息公开条例，不断拓展信息公开渠道，提升公开层次，增加公开内容，积极创造条件让人民群众更好地了解政府、监督政府。

完善行政执法体制，严格规范行政执法行为。要进一步推进相对集中行政处罚权和综合执法工作，不断扩大相对集中行政处罚权和综合执法的范围；深入推行行政执法责任制，确保行政机关工作人员按照法定权限和程序行使权力、履行职责；探索行政裁量基准制度，对行政裁量权予以细化、量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布；完善公共财政体制，行政执法机关所需经费应当统一纳入财政预算，严格执行“罚缴分离”和“收支两条线”制度，确保权力与利益彻底脱钩、权力与责任真正挂钩；加强行政执法队伍建设，强化对行政执法人员依法行政等方面知识的培训，健全行政执法人员资格制度和行政执法责任追究制度，完善纪律约束机制，确保严格执法、公正执法、文明执法。

完善法规规章和规范性文件备案审查制度，改革行政复议体制，切实加强行政监督。要进一步建立健全法规规章和规范性文件备案通报和责任制度，以及公民、法人和其他组织提出审查建议的受理制度；加强对法规规章和规范性文件的审查，重点审查违法设定行政许可、行政收费、行政处罚的问题，对违法的法规规章和规范性文件要坚决予以纠正；全面落实“四级政府、三级监督”的规范性文件备案审查制度，对涉及企业和个人权益的重要规范性文件还应当实行事前合法性审查，未经法制机构审查通过的，不得发布实施。

要逐步改革行政复议体制，重点围绕行政复议委员会的功能定位、职责范围、组织形式、运行机制、工作规则等问题进行探索；畅通行政复议渠道，着力完善案件办理的具体规则和制度，全面落实行政复议意见书和建议书制度；加强行政复议队伍特别是市县行政复议队伍建设，建立健全行政复议人员资格制度，切实解决一些基层政府行政复议人员不足、能力偏低的问题。

研究制定法治政府建设指标体系，全面推行依法行政检查、考核与报告制度。要抓紧研究制定法治政府建设指标体系，并以此作为检查、考核各级政府推进法治政府建设成效的基本依据；各级政府要逐步建立依法行政督促检查和实绩考核制度，对照法治政府建设指标体系设定的各项指标，定期督促检查本级政府各部门和下级政府推进依法行政工作，并把依法行政考核结果与干部的奖励惩处和任免挂钩；县级以上地方政府每年要向本级人大常委会和上一级政府报告本地区推进依法行政的进展情况，政府部门每年要向本级政府和上级政府相应部门报告本部门依法行政的情况；县级以上政府应当定期召开依法行政工作会议，总结经验，查找问题，部署工作。