关于对我国电信市场运行效率的若干思考

邓晓宇

内容提要 本文基于对我国电信市场结构的变迁及其运行效率的考察，认为政府管制是我国电信市场结构变迁的内在推动力，而且电信市场运行效率也随着市场结构的变迁得到提高。然则，由于目前我国电信市场的结构本质上仍然是寡头垄断格局，市场竞争程度仍然不高，这一定程度上是我国电信市场运行效率不高的症结所在，因此，为了提高我国电信市场的运行效率，政府仍应不断推进我国电信市场从有限竞争结构向充分竞争结构变迁。

关键词 政府管制 电信市场 结构变迁 运行效率

〔中图分类号〕F2707 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)03-0108-05おお

一、问题的提出

改革开放以来我国电信业改革取得了很大成效，但也存在一些急待解决的问题。正如诺贝尔经济学奖得主肯尼斯•阿罗所说：“训练有素的经济学家倾向于将自己看作是理性的看护人，为他人和社会开出理性的药方。”

（注：转引威廉姆森：《效率、权利、权威与经济组织》，约翰•克劳奈维根：《交易成本经济学及其超越》，上海财经大学出版社，2002年，第15页。）一直以来，经济学界似乎倾向于认为电信市场的产业结构特性会在一定范围内造成市场失灵，基于这一认识，为寻求有限垄断和适当竞争的临界点，从而提高电信市场的运行效率，经济学家们纷纷为政府电信产业管制出谋划策。

其中，周其仁（1998）认为，“自然垄断”并不能作为电信网络国家化的理论基础，也不会成为中国电信产业形成有效竞争的障碍，而行政性垄断却可能会造成绝对垄断，因此，“可竞争的重复建设”是必要的，也就是说基础网络应该分步对内对外开放市场竞争、走向数网竞争；王文举等（2002）从中国电信产业的竞争目标、市场结构、规制机构以及规制方法等方面讨论了我国电信产业改革思路；朱旭峰（2003）则通过考察中国电信市场改革的制度变迁过程中制度安排的预期与实际效果常常存在的偏差，建立了关于政府管制制度设计的四原则框架，并在此基础上勾勒出了中国电信市场管制改革的历史轨迹；而王俊豪（2004）从电信产业民营化改革的角度讨论了政府进入管制、不对称管制、价格与质量管制等方面的变化。

与上述从宏观层面探讨的研究不同，于良春等人的研究则更注重从电信产业本身的特性及其消费者的需求特点等微观层面上展开分析。其中，于良春（2004）认为，电信产业的技术和经济方面的特殊性决定了它对政府管制的需求，并详细讨论了政府通过法律、法规和行政手段，对电信企业的进入和退出、运营价格和服务质量等方面进行管理和控制，以防止发生资源的无效配置；王艳红（2006）认为由于技术、需求方面的变化，电信产业的垄断性质具有动态性，因此政府的管制也需要逐步向放松管制、引进竞争的方向发展。

上述关于电信产业垄断及其管制的文献研究，角度各异、分析详尽，为我们理解电信产业的运行格局及其产业特性提供了许多富有建设性的思路。但是这些研究更注重从政策操作层面静态地考察电信市场的结构特性，缺乏动态地考察电信市场的结构变迁及其运行效率的变化的相关分析，有鉴于此，本着为电信市场发展提供些微建议的朴素想法，本文拟简要探讨一下政府管制与电信市场的结构变迁以及这种结构变迁所带来的电信市场运行效率的变化，从而提出若干提高电信市场的运行效率的建议。有必要指出的是，由于缺少相关数据和资料的支持，我们主要借助产业组织理论中的相关工具对这种运行效率的变化展开分析。

二、在政府推动下我国电信市场结构发生不断变迁

电信产业管制作为政府经济性规制手段的一种具体政策载体，蕴涵着极其丰富的内容，这一定程度上给直接考察其作用机理带来一定难度。但是我们知道，政府产业管制很大程度上会对电信市场的经营主体、竞争格局等产生深刻影响，这将在一定程度上削弱市场竞争的力量，从而可能导致人为的绝对垄断格局的出现；另一方面，它的职能往往需要借助市场竞争的力量来实现。因此，我们可以通过分析我国电信产业从最初的邮电部独家垄断经营，几经拆分重组形成今天的分层市场竞争格局的变迁过程中政府管制与市场竞争的关系来间接考察政府产业管制的作用机理。需要说明的是，当前6家全国性基础电信运营商（中国电信、中国移动、中国联通、网通、铁通、卫通）的成长历程无一不是电信改革的产物，也无一不是电信国企，这在某种程度上说明我国电信产业发展始终为政府管制所推动，政府管制对竞争的影响要远远大于竞争对政府管制的反作用，鉴于此，我们在此主要分析政府管制对电信市场结构变迁的影响。

粗略地讲，政府产业管制从其介入市场运行的程度可以划分为两大类：一是为市场运行提供某种特定的制度安排，如制定法律法规、实行定价管制、市场进入管制、宏观政策调控等来引导市场竞争开展，采用此种管制方式，政府的介入程度比较低，其在市场运行中所扮演的角色仅限于为市场提供公平稳定的制度环境保障；此外，政府也经常直接参与市场竞争过程，通过组建国有经营主体等手段以借助市场竞争的作用实现产业管制的职能，在这种管制方式中，政府的介入程度比较高，它不仅仅局限于为市场的有效运行提供制度保障，而是直接介入该过程。至于这两种方式到底孰优孰劣，则很难武断地下结论。实际上，特定的制度安排可能会促进竞争的开展，却也可能阻碍有效竞争的引入；而政府直接参与市场竞争过程，在某些情况下可能促进市场竞争程度的提高，但在更多情况下却对有效竞争的形成并没有什么实际效果，而且往往可能造成不公平竞争。而就我国电信市场的发展历程而言，在很大程度上可以认为是政府管制与市场竞争之间的相互作用推动着我国电信市场结构变迁。

政府对电信产业实行管制的初衷是为了打破垄断，建立电信市场的有效竞争格局。而从市场有效竞争的机理层面考察，实现有效竞争的一个重要条件就是政企分开、产权明晰。有鉴于此，政府首先对电信管理体制进行改革，此举为电信产业实现政企分开，从而为进一步改革奠定了基础，使我国的电信市场运行格局从最初的邮电部独家垄断经营到市场竞争的层次推进取得了比较大的进展，尽管此时的市场竞争仍然是一种不对称的竞争。具体说来，电信市场竞争的引入以及竞争格局的形成在某种程度上可以分为两个阶段：一是中国联通公司的成立，电信市场的双寡头竞争格局形成；二是电信市场的拆分重组，多寡头竞争格局的形成。

1994年，政府牵头组建的中国联通公司正式进入基础电信市场，这打破了长期实行的邮电部独家垄断经营的局面。显然，政府此番动作是为了通过给电信市场引入新的经营主体，与在位的垄断者展开竞争，形成双寡头竞争格局。但此时的双寡头格局是不对称的（注：对此，我们可以用赫达芬指数，简称H指数来衡量市场的竞争程度，H指数越大，市场竞争的不完全性越高。根据于良春等人（1999）的分析，我国电信市场的H指数接近0.98。），因为邮电部不仅在所有业务上占绝对主导地位，而且集经营者与管理者于一身，这也就是说，联通这一新进入者必须接受另一个大的在位者的管理，这种邮电部既充当裁判员又当运动员的局面使得不公平竞争往往不可避免，而且事实上邮电部门也经常对联通实行各种反竞争行为，如对联通公司的市场进入进行限制、在互联互通上对联通公司接入市话网进行限制等等，这使得弱势的联通根本无法与中国电信抗衡，电信市场的有效竞争也就难以形成。就此而言，中国电信与中国联通之所以实力悬殊，很大程度上是政府管制的结果。然而，竞争一经引入它必然会冲破当前管制的束缚，推动改革的进一步深入，进而推动电信产业市场结构的变迁。

后来，在政府的推动和促进下，电信市场几经拆分重组，终于形成了中国电信、中国移动、中国联通、网通、吉通、铁通和中国卫星通讯等7家电信运营商，而通过对中国电信南北拆分，以及一系列的重组，形成了中国电信、中国移动、中国联通、网通、铁通和卫通等6大全国性的基础电信运营商，和众多增值电信运营商的格局。至此，电信市场各个业务领域基本都有两家以上的企业经营，市场竞争格局初步形成，电信市场似乎已经形成了有效竞争格局，但从各大运营商主营业务具体分析，电信市场离有效竞争还很远。其中，中国电信主要经营国内、国际各类固定电信网络设施；中国移动是国内唯一专注移动通信发展的通信运营公司，主要经营移动话音、数据、IP电话和多媒体业务，并具有计算机互联网国际联网单位经营权和国际出入口局业务经营权；中国联通是唯一的全业务运营商，同时运营GSM、CDMA、固网；中国网通集团是由原电信南北拆分而成的，常被称为南电信、北网通，主要经营国内、国际各类固定电信网络与设施，包含本地无线环路；铁通主要运营全国铁路网沿线的通信。卫通主要经营通信、广播及其他领域的卫星空间段业务。由此，我们不难看出，尽管电信市场已经存在6大基础运营商和一系列增值电信运营商格局，但是由于电信市场基本上是分业经营，每一种业务基本上都只有一到两家运营商来经营，因此，电信市场的寡头竞争格局并没有根本改变，此次改革不过是电信业务上的专业化、细分化，同一业务的竞争主体并未增加，各电信运营商业务上彼此独立，垄断势力仍然比较强大，市场准入规则也没有根本性改进。但是与以前相比，电信市场结构的变化还是为竞争在不同经营主体之间展开提供了诸多机会。

为了更清晰地展现电信市场的结构变迁，我们可以以图1来具体体现这一过程：

结合上述分析以及图1，我们知道，我国电信市场改革在政府的推动和促进下，已经取得了阶段性成果，但是无论是阶段2还是阶段3，实质上都仅仅是一种寡头垄断，市场的有效竞争格局并没有形成，而且各大电信运营商几乎都是政府一手操办的，其主营业务也多是政府规定的，他们之间的竞争更多的是异质产品之间的竞争，在各自的主营业务上，他们处于明显的强势地位，新进入者很难展开经营，竞争依然受到很大的制约。因此，为了促进竞争，从而提高电信市场的运行效率，电信产业的改革仍需要进一步推进，其中一个比较可行的目标就是在技术可行领域建立同质产品和服务的竞争，而在技术上暂时不可性的领域，依托异质产品和服务作为同质产品和服务竞争的过渡，只有形成了同质竞争和异质竞争共同有效开展的局面，电信市场的有效竞争才能形成，从而电信市场的运行效率才能提高。有必要指出的是，之所以得出这样的结论是基于电信市场的结构的变迁会影响电信市场的运行效率的假设（这一假设在许多产业经济学的相关研究文献中已经得到证明（注：关于此命题的一个最著名的理论就是SCP（主体-行为-绩效）理论。作为产业经济学的一个经典理论，SCP理论认为，主题行为会影响产业结构，而产业结构会影响产业发展绩效。）），在接下来的篇幅中，我们将对此展开简要的分析。

三、电信市场结构变迁与电信市场运行效率相辅相成

经济学意义上的效率可以从产出效率和交换效率两个角度来分别考察，前者涉及企业的生产优化问题，而后者则主要涉及消费者的优化问题。根据福利经济学的第一定理，竞争性均衡都是有效率的，这很大程度上也是大多数经济学家倾向于以竞争程度来考察市场效率的原因所在。当然，这种近乎武断的研究倾向也受到许多经济学家的批评，在他们看来，竞争与效率是不能直接划等号的，因为在市场经济运行过程中，过度竞争、无序竞争的例子也比比皆是。因此，在笔者看来，当我们试图通过利用考察某一市场的竞争程度来衡量市场运行效率时，我们首先应该确保这种竞争程度的提高不是以过度竞争或无序竞争为代价的，或者换句话说，应该适当考虑过度竞争或无序竞争带来的负效率问题。

就电信市场的具体运行来看，目前困扰电信市场效率提高的瓶颈主要在于竞争不足，而非过度竞争或无序竞争，因此，我们主要通过考察电信市场结构变迁过程中市场竞争程度的变化来考察其运行效率。为了更好地认识竞争程度变化与效率变化之间的关系，我们可以借助图2来展开分析：

根据相关的产业组织理论，完全竞争的市场价格将在MR=AR处取得，此时市场运行是有效率的；而垄断的市场价格将在MR=MC处取得，此时市场的效率损失为A和B的面积总和。这两种情形分别代表了我国电信市场过去邮电部门独家垄断以及未来电信市场完全竞争情况下的两种情形。而在政府管制的推动和促进下，邮电部门独家垄断格局被打破，电信市场服务的价格也在不断降低，这不仅体现在基本通话服务费的降低，还体现在许多电信增值服务的价格不断降低上，这是很多消费者可以真实体验到了，无须我们列举数据来说明，而且与说明价格变化相比，分析这种价格变化带来了市场运行效率变化显得更为重要。

从图2中，我们可以看到，如果价格从垄断价格P1想完全竞争价格移动，市场效率的变化Y就应等于：

Y=（P+P1-P3-P4）（Q-Q1）/2（1）

当然，Y是在我们不考虑MC是一条曲线的情况下得出的，这仅仅代表了是简化分析的需要。由于P是在垄断价格P1和完全竞争价格P2之间的任一价格，而P3和P4也由P所在的位置决定，P越接近 P2，P3和P4也越接近，而且（Q-Q1）也将越来越大，所以Y也将越来越大，这说明随着市场竞争程度的提高，市场的运行效率Y将越来越大。而Y的具体数值也将在我们能够对电信市场的具体需求曲线和成本曲线进行估计的情况下得出，这需要很大的工作量，因为消费者的需求弹性和电信企业的供给弹性是很难估计的，这某种程度上直接决定了Y的具体数值是很难准确得出的，但是（1）对Y的衡量仍然能够让我们比较直观地理解市场效率的变化与价格变化之间的关系。

而就目前我国电信市场结构而言，电信产品或服务的价格并没有达到完全竞争的程度，电信企业都由于他们在各自经营业务领域的垄断地位而享受着经济租，这也是电信市场负效率的一种表现，当然与邮电部门独家垄断的格局相比，市场运行的效率还是得到了提高。因为时下随着电信市场竞争程度的提高，许多电信服务的机构都不断降低，如最近在一些局部市场，移动电话都实行了单向收费等，这些都是电信服务价格不断减低的表现，而根据（1）式，只要价格不断降低，市场效率Y将得到提高，而且在P等于完全竞争价格P1时达到最大。

结合电信市场的结构变迁来展开分析，在政府管制的推动下，我国电信市场从完全垄断逐渐过渡到双寡头垄断，并发展成目前的多寡头混合竞争的局面，电信市场的竞争程度是提高了，其运行效率也是不断提高的，但是并没有实现完全效率，仍然有提升的空间。所以为了提高电信市场的运行效率，在防止电信市场过度竞争或无序竞争的同时，政府还应不遗余力地推进电信市场改革，提高其竞争程度。

四、提高电信市场效率的建议

本文通过考察政府管制与电信市场的结构变迁以及市场结构变迁与其运行效率之间的关系，得出政府管制在某种程度上是我国电信市场变迁的内在推动力，是我国电信市场从完全垄断向双寡头垄断乃至多寡头垄断转变的源动力，而且这种市场竞争程度的提高带来的电信产品或服务价格的降低确实提高了电信市场的运行效率。在此基础，笔者认为，鉴于我国电信市场竞争程度仍然不高的事实，政府应该继续发挥其在推进电信市场变迁中的作用，以进一步提高我国电信市场的运行效率，具体说来：

（1）在坚持电信改革基本原则前提下，不断探索政府监管的方式。

（2）逐渐放松电信企业经营业务的限制，有步骤地提高具体电信业务中经营企业的数量。目前我国电信市场实行的是分业经营，许多业务的经营者都只有一到两家，这是我国电信市场竞争不足的症结所在，所以从长远来看，电信市场的混业经营是必然的。

（3）注重竞争力的培育，而不是盲目反垄断。尽管本文的分析结论支持竞争程度的提高在某种程度上等同市场运行效率的提高，但是这种结论是以市场竞争适当有序为前提的。电信业作为以网络为基础的产业，即使技术飞进的今天，仍具有某种自然垄断的内在属性，尽管该属性越来越受到技术进步的挑战，这要求我们在提高电信市场的竞争程度的同时应该兼顾电信市场的运行成本变化，不能盲目反垄断而导致运行成本飞涨。

参考文献

1、平狄克、鲁宾费尔德：《微观经济学》，中国人民大学出版社,2000年。

2、于良春、丁启军：《自然垄断产业进入管制的成本收益分析》，《中国工业经济》2007年第1期。

3、于良春、胡雅梅：《管制、放松管制与中国电信业改革》，《中国工业经济》1999年第4期。

4、王艳红：《由自然垄断的动态性谈中国电信业的政府规制》，《经济与管理》2006年第3期。

5、朱旭峰：《制度的预期与结果：中国电信业市场改革历程分析》，《管理世界》2003年第10期。

6、于良春：《论电信产业的政府规制》，《东岳论丛》2004年第2期。

7、王文举、柳学信：《面向全球化的中国电信业竞争与规制》，《经济与管理研究》2002年第4期。

8、王俊豪：《我国电信产业民营化改革与政府管制政策》，《财经论丛》2004年第1期。

9、周其仁：《三网复合 数网竞争——兼论发展中国电信产业的政策环境》，《电子展望与决策》1998年第6期。オ

作者单位：户县人民政府

责任编辑：心 远