浅析我国行政赔偿制度的缺陷

鄢冬梅

行政赔偿制度建立以来,对于制约、监督行政权力,保障行政相对人合法权益起到了重要作用,但是在制度的运行过程中,也存在一些不尽人意之处,导致一些应由行政赔偿来调整的社会关系得不到合理合法的调整,一些案件无法可依,行政相对人的合法权益得不到完整、充分的救济和保障,也妨碍了行政赔偿制度功能的发挥。纵观我国行政赔偿制度法律的法律规定及其实际运作,其主要缺陷具体表现如下四个方面:

1.行政赔偿的归责原则过于单一

我国行政赔偿使用的是违法归责原则,其直接表现就是《国家赔偿法》第2条关于“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依据照本法取得国家赔偿的权利”的规定,违法归责原则的弊端表现在以下三方面:

第一、违法认定标准的模糊性。理论上我国关于违法的种类包括没有事实根据和法律根据的行为;适用法律错误和违反法定程序;超越职权范围;滥用职权;不履行或拖延履行法定职权等,这种“违法”认定标准的模糊性使得行政赔偿归责原则充满不确定性。

第二、违法原则无法解决行政裁量滥用以及共有公共设施设置、管理瑕疵致损等情况下的赔偿问题。我国违法原则与《行政诉讼法》中的合法性审查原则相一致,但由于损害往往还可以引起其他事由发生,因而单一的违法归责原则就难以适应丰富的行政法制发展实践的需要。

第三、违法原则无法解决共同侵权等情况下的责任分担问题。在行政赔偿实践中,往往会出现多个行政机关共同侵权的情况,此时单独依靠违法原则就无法分清各个机关应承担赔偿责任的大小。由于现行立法所确定的违法原则排除了过错因素因而使得不同的侵权机关之间、侵权机关与公务人员之间、侵权机关与受害人之间的责任分担问题无法获得有效解决,极有可能加重国家负担。

2.行政赔偿的范围过窄

根据我国《国家赔偿法》的规定行政机关及其工作人员违法行使行政职权的行为侵犯相对人人身权或财产权,受害人有权取得赔偿的权利。这里的违法行使行政职权的行为既包括作为的违法行为,也包括不作为的违法行为;既包括具体的行政行为也包括某些事实行为。行政违法后能否寻求赔偿得不到法律支持的赔偿表现在:

第一、规范性文件违法造成的损害。行政规范文件在我国往往以行政机关发布的红头文件为表现形式。由于我国行政诉讼法没有将其纳入司法审查范围之内,然而,鉴于规范性文件所具有的普遍适用性,因而其可能造成的损害往往也更大。

第二、共有公共设施设置、管理瑕疵引起的损害。按照我国现行立法的规定,这部分的损害是被排除在行政赔偿范围之内的。主要理由是:我国的铁路、邮政等公用企事业单位正趋于企业化,不再具有行政职能,其因设置或管理的欠缺而发生的赔偿问题不属于行政赔偿范围。对此产生的赔偿责任的追究,在司法实践中人民法院大多是依据民法或相应的特别法进行处理的。将国有公共设施设置、管理瑕疵致损纳入国家赔偿范围之内已经十分必要,这对于督促共有公共设施管理者认真履行职责,切实保障共有公共设施来利用者的合法权益都具有极为重要的意义。

第三、行政裁量明显不当引起的损害。按照我国现行立法关于“违法行政使行政职权”才给予赔偿的规定,这部分的损害被排除行政赔偿范围之内。然而伴随着行政裁量范围的日趋扩大,单纯依靠违法原则已经很难控制行政裁量权的使用。如果将明显不当的行政行为排除与行政赔偿范围之内,显然无助于行政相对人的权益保护。

第四、违法的内部惩戒行为引起的损害。按照我国的《行政诉讼法》第12条违法内部惩戒行为致使国家公务人员损害的自然人不能提出行政赔偿请求。在我国公务员队伍日趋规范化、科学化的趋势下,必须对其合作法权益因违法的内部惩戒行为而受损害的赔偿问题作出明确规定。

3.行政赔偿的标准过低

行政赔偿的标准,《国家赔偿法》第26、27条分别就人身权及财产权的损害赔偿标准作出了相应的规定,虽然比较具体且有一定的可操作性,但标准过低却是一个普遍的事实。我国行政赔偿标准过低集中体现在:

第一、精神损害被排除在行政赔偿之外。行政侵权行为给当事人造成的损害既包括物质损害也包括精神损害。精神损害虽然是无形的但是它是客观存在的。对于一些受害人来说,精神损害要远远大于物质损害,如果仅仅对物质赔偿而不对精神进行赔偿,就无法弥补受害人的损失。行政赔偿标准条款仅仅局限于物质损害赔偿限制了赔偿标准。

第二、间接财产损失被排除在行政赔偿范围之外。从侵犯财产权的赔偿来看,只对受害人的直接损失进行赔偿,对于可得利益的损失却只字不提。具体说来,(1)对于违法罚款、征收的,只返还本金,不计利息。(2)财产已经拍卖的,拍卖价格明显低于实际价格的,也只付给拍卖所得的价款。(3)对于违法扣押、冻结财产的,只能获得解除财产的扣押、冻结的赔偿,并予以返还。(4)吊销许可证和执照、责令停产停业的,只赔偿停业期间必要的经常性费用开支。

4.行政赔偿的程序不合理

行政赔偿的程序是指受害人提起行政赔偿请求,赔偿义务机关履行赔偿义务的方法、顺序和形式。根据我国现行法律规定,行政赔偿包括两种途径;一种是单独就赔偿问题向行政机关及法院提出;另一种是在行政复议、行政诉讼中一并提起。我国的行政赔偿程序包括赔偿请求的提出、赔偿义务机关的受案与处理及赔偿诉讼等三个阶段。从表面上看,行政赔偿的程序似乎已经相当完备,但就本质而言,现行行政赔偿程序的设定是以限制赔偿请求人获得赔偿为立足点的。

我国的行政赔偿程序的不合理性:赔偿请求人要求赔偿一般都应当首先向赔偿义务机关提出,由赔偿义务机关予以先行处理之后,方可进入实质性的索赔程序;现行行政处理程序是一个典型的封闭式程序,赔偿请求人向行政机关提出申请之后,是否能够获得赔偿、获得多少赔偿都只能听凭赔偿义务机关单方面作决定;虽然国家赔偿法第13条规定了赔偿义务机关2个月的处理期限,但并没有设置其迟迟不作处理所应当承担的责任。

完善我国行政赔偿制度更能更为充分和有效地保护公民、法人和其他组织的合法权益,为此,该项任务已经迫在眉睫。

作者单位:北京岳城律师事务所黑龙江分所

(责任编辑/王丽君)