论我国的行政紧急权力

宋晓红 季亚平

摘要面对突发事件,为了恢复正常的宪法和法律秩序,最大限度地减少民众的生命和财产损失的目的,法律必须赋予政府特定的紧急权力。但是对这种紧急权力必须要严格限制,以保护公民的基本权利。本文拟通过原则来规制行政紧急权,从而提出我国的行政紧急权的体制建构,通过监督和救济制度来完善我国的行政紧急权体制。

关键词紧急状态行政紧急权力运作原则

中图分类号:D63文献标识码:A

1 行政紧急权力的基本理论

1.1 行政紧急权力的涵义

紧急状态起源于中世纪法国“三十年战争”时的“围场状态”。但当时的学者并未对此进行详细的论述。虽然后来的启蒙学者洛克曾详述“自然状态”和“战争状态”,但仅仅提出了“从自然状态到社会状态”的命题,并未细化到 “紧急状态”这一层面,从而也就没有进行相关的论述。19世纪末20世纪初人类先后身历“一战”、1918年大流感、经济危机和“二战”,当时的政府在危机关头频频发布紧急措施令,采取紧急措施,行政干预愈加普遍。这一时期的宪法在客观上顺应了行政权扩张的趋势,增添了紧急状态制度,一般把紧急状态理解为发生在全国或其局部的通过国家行政权就可以加以控制的危险事态。我国的法学者莫纪宏认为紧急状态是一种具有危险度的非法的社会秩序。紧急状态必须是现实的或者是肯定要发生的;威胁到人民生命财产之安全;阻止了国家政权机关权力之正常运作;影响了人们之间的依法活动;必须采取特殊的对抗措施才能恢复秩序。而行政紧急权力正是作为针对紧急状态而采取的对抗性措施权力之一。

1.2 行政紧急权力运作的特点

突发事件的特点在于其发生、发展具有突发性、高时效性和急剧性。这就需要特定国家机关在极为有限的时间内当机立断,迅速采取有效措施积极应对,同时还要协调不同的职能部门,发挥整体功效。应对突发事件的这种特殊需要决定了行政紧急权力的特点。(1)超法规性。应急状态的法治秩序与正常状态的法治秩序是不同的,前者的法治秩序是为了维护国家和社会的利益,恢复正常的社会秩序,行政权力只具有目的合法性;而后者的法治秩序则要求行政权力具有目的合法和手段合法性。两种状态下的政府权力可以分离。在正常状态下,行政机关依据宪法和法律来行使权力,因而是具有宪法和法律依据的行为;在应急状态下,行政机关更多是依据自由裁量来行使权力,因而是超越宪法和法律的行为。但是,行政紧急权力的这种超越宪法和法律的属性,并不是说可以不受国家法律规范的调整,可以任意地去侵犯公民的权利。公民的部分权利,是在任何情况下都不得克减的。损失,即法律“要给政府紧急权封顶,给公民权保下限”。(2)集中性和扩张性。在现代民主宪政国家,分权机制具有广泛的认同。分权制度的经济意义就在于防杜公共权力的垄断化,它的目的不是为了避免权力之间的摩擦,而是想通过不可避免地权力摩擦,使国民从专制下解放出来。但在紧急状态下,国家权力的行使必须以行政权为主导,此时行政机关通过委任立法和行政司法的方式,使国家权力暂时集中于行政机关,行政紧急权成了紧急状态下国家权力的集中、主导行使者,高度的集中性能使危机情况得到迅速有效的解决。行政紧急权又具有扩张性。宪法对个人权利的保障的规定,既是公民自治的领域,也是国家权力行使的边界。但在紧急状态下,国家权力则随着危机的严重程度而扩张,不仅可以管制商业、工业以及国家的运输,而且对于人民的言论自由、和平集会、居住自由、住宅神圣不可侵犯、罢工等自由与权利都可以加以限制或禁止。因此,“在政府与自由的永久争议上,危机意味着更多的政府而较少的自由。”

2 行政紧急权运作原则

行政机关的权力运作,强调能动性,要求行政机关在执行法律过程中,有所创造和发挥,及时适应各个时期的社会变迁,而不是机械地适用法律。当突发事件发生后,需要从法律原则的角度对行政紧急权力进行法律控制,通过原则来指引和约束行政紧急权力的行使,从最大程度上维护社会的利益,最大限度地保障人权。美国学者贝勒斯曾经说过:“原则有制定良好与不好之特征,它们是可以相互衡量权衡出来的。”也就是说,原则的解释具有随意性,行政紧急权力运作的原则必然伴随着立法者的主观偏见,而这种偏见必须是社会对行政紧急权力的要求。

2.1 人权保障原则

美国的一位观察家曾说过:“在许多国家的紧急状态实践中,国家紧急权力的行使已经超出了维护国家生存的必要界限,时常被用来作为减损人权和通过严苛的手段和武力以少数人的观点来取代一致同意的政治解决办法的借口,构成了对人权的极大威胁。”因此,行政机关和司法机关在执行法律时必须树立和加强人权保障的观念。行政机关及其工作人员执法和司法机关及其工作人员司法必须维护公共利益和社会秩序,但是,不能以侵犯公民、法人或其他组织的合法权益为代价,因为侵犯他们的合法权益就是危害公共利益和社会秩序。目前,相当一些国家机关及其工作人员人权保障观念薄弱,原因之一是将人权保障和维护公共利益对立起来,不知晓所有公民、法人或其他组织的合法权益集合起来就是公共利益或公共利益的一种表现形式。

2.2 行政法治原则

法治的基本理念是强调平等,反对特权,注重公民权利的保障,反对政府滥用权利。该原则首先要求行政机关的权力行使必须有法律依据,依法定权限、法定实体规则和法律程序规则行使,这是对人权的正面保障;其次要求控制滥用自由裁量权,这是对人权的反面保障;第三则是要求政府对违法侵权行为承担法律责任,这是对人权的事后保障。因此为了保障公民基本权利,行政紧急权的行使应严格遵循法治精神。

2.3 行政应急性原则

行政应急性原则,是指行政机关为保障重大公共利益和公民根本利益,维护经济与社会秩序,保障社会稳定协调发展,在面临重大突发事件等紧急情况下可实施行政应急措施。其中既包括具有行政作用法上的具体规定的行为,也可包括一些没有具体法律依据甚至中断部分法律规范实施的行为;既可以对公民的某些宪法权利加以限制或剥夺,也可以遵循较平常更为简易的紧急程序,当然都需要有相应的法定授权和法律救济机制作为保障。行政应急性原则改变了一般法律规范确定的国家机关与公民之间的权利义务关系,将重心向国家机关倾斜,归根结底,行政应急性原则是在坚持法治原则的基础上兼顾并侧重行政应急效率的实现,是法治原则指导下的规范应急,而并非突破法治原则的片面应急。

2.4 比例原则

通说认为比例原则包含适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个子原则。(1)适当性原则,又称为妥当性原则、妥适性原则、适合性原则,是指所采行的措施必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的达成并且是正确的手段。(2)必要性原则,又称为最少侵害原则、最温和方式原则、不可替代性原则。(3)狭义比例原则,又称比例性原则、相称性原则、均衡原则,即行政权力所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称。具体讲,要求行政主体执行职务时,面对多数可能选择之处置,应就方法与目的的关系权衡更有利者而为之。比例原则的运用有如下内容:(1)行政机关应当尽可能采取各种预防性措施和对策,杜绝或减少突发事件发生的原因。突发事件产生后,应当将突发事件的危险降低到最低限度。(2)行政机关所采取的紧急措施应当尽量避免侵害公民、法人或其他组织的合法权益,不可避免时,应当采取损害最小的措施。(3)行政紧急措施只能在突发事件的领域内实施。

3 我国当代行政紧急权力体制之建构

3.1 体制设计

我国传统的行政紧急权力体制有诸多不足,我国偏重于临时型的指挥部,忽视了常设型应急机关的重要性。由于临时机关是针对特定突发事件而成立的,往往会在突发事件后,把材料都装进了档案,无法为以后的机构提供借鉴,不利于经验的积累,所以我们必须重新设计行政紧急权力体制。(1)应急性行政机关。其中最重要的是建立危机决策中枢机构。决策中枢机构能不能在短时间内做出反应,反应的方式以及领导、指挥管理工作的过程是衡量一个国家危机管理水平的主要因素。我国应借鉴别国的经验,如美国危机管理的决策中枢由总统、副总统、国家安全委员会委员、国务卿、国防部长等组成。(2)应急措施。行政机关实施应急措施时,必须及时和适当的提供,禁止拖延和不作为,应当尽一切可能挽救生命。(3)应急处置机制。当突发事件发生后,危机决策中枢机构应当决定并宣布进入紧急状态,并采取措施。事发地的应急行政机关除了向上级机关报告事件信息的同时,要根据职责启动相关应急预案,及时、有效地先行处理。

3.2 加强监督

为了保证行政紧急权力在合理的范围内得到有限而高效的运用,为了保证执法公正、公开,防止行政自由裁量权被滥用,“决不允许法律不加限制地交给政府一张空白支票,让政府在紧急状态下,自己去任意确定行使何种权力。”因此,相应的监督措施也应得到加强。(1)人大监督。因为紧急状态的性质决定了国家紧急权主要由行政机关行使,在紧急状态宣布的决定、具体措施的采取、公民权利的克减等问题上行政机关拥有更具有优越性、权威性的紧急处置权力。所以,各级人大要充分运用自己的监督权力对政府各行政单位的行政紧急权力行使工作展开监督,对于政府各部门的各项应急措施,各级人大需要进行认真的审查。(2)行政监察与行政司法监督。行政监察作为行政机关内部监督中的监督形式之一,在行政机关的内部监督中起着重要的作用。行政监察部门在紧急状态时期应充分发挥自己的优势,代表人民追究公务人员的行政责任,监督政府公务人员行使行政紧急权力。(3)司法机关监督。在紧急状态中,由于行政紧急权力行使产生的争议,相对人可以直接向人民法院提起诉讼。如果紧急状态期间,司法机关不能够通过行使违宪审查而监督行政机关紧急权力的行使,就无法实现恢复社会正常秩序和有效保障公民的权益的目的。紧急状态下的司法审查虽然是必不可少的,但应服务于维护国家生存的目的。如果行政主体行使行政紧急权的过程中存在违反宪法、“紧急状态法”或其他法律法规等情况并损害了公民的合法权益时,公民就有权提起相关的诉讼,由法院对行政主体的行为进行违宪审查,以纠正错误和弥补损失,维护宪法尊严和社会正义。目前我国对行政紧急权的司法监督力度还很弱,因此我们应当通过《国家紧急状态法》赋予行政相对人在紧急状态下的诉权。这样一方面是为宣示即使在紧急状态下,国家的宪政结构也维持着某种分权形式,另一方面是为受到行政紧急权侵害的公民提供更为有效的救济途径。