试论行政公益诉讼的原告资格

周 莉

摘要我国现行的行政诉讼法制度很不健全,以至于政府违反法律规定,侵犯公共利益时却无法提供司法救济。随着社会的发展和公民权利意识的觉醒,行政公益诉讼制度的构建显得越来越重要。虽然,在我国理论界对于建立行政公益诉讼制度已达成了共识, 但在原告资格方面争议较大。本文认为应尽快在法律中赋予公民、公益组织和检察机关进行行政公益诉讼的原告资格。

关键词行政公益诉讼必要性原告资格

中图分类号:D925文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-127-01

谁有权提起行政公益诉讼,这在法学理论界一直争论不休,虽然对“取消对原告主体资格不合理的限制”已达成一致,但对于具体哪些机关有权提起行政公益讼,学者们大致有以下三种分歧意见:

观点一:认为人民检察院是提起行政公益诉讼的唯一主体。豍

观点二: 认为应当只允许检察机关和相关的公益性组织提起。豎

观点三 认为任何组织和个人都可以向法院提起。豏

一、检察院

可见,各家对检察院的原告资格没有异议,这也是由检察院自身的性质所决定的。首先,在我国, 检察机关始终作为法律监督机关而存在,代表着国家的利益。我国宪法第十三条明确规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会、团体和个人的干涉”。我国检察机关独立的检察权,一定程度上排斥行政干预,有利于法院独立裁判,依法作出公正的裁决。因此,检察院应当当仁不让地成为行政公益诉讼的原告。其次, 检察机关作为原告相对于公民和社会团体有较大的优势。由于行政公益诉讼具有复杂性、广泛性,它需要专业的知识和技巧,诉讼费用和诉讼成本也相应较大,加之公民和社会团体不具有检察机关的调查权,很有可能败诉。而检察机关有充足的人员配置,可以采取调查取证手段,因此,可以更好地与被诉行政机关抗衡,保证行政公益诉讼的顺利进行。第三,近几年全国检察机关在保护公共利益方面的探索和实践也取得了良好的社会效果。鉴于以上三点,笔者认为应当借鉴国外有益的经验,再结合我国的实际情况,在立法上明确确立检察机关作为行政公益诉讼的原告资格,充分发挥我国检察机关的作用。

但如果只赋予检察院原告资格还远远不够。原因在于目前检察机关的人、财、物都受制于地方政府,非独立的体制导致了其于地方党委、人大以及行政机关有着千丝万缕的联系,这种体制上的弊端很容易使他们不敢维护公共利益,反而成为地方保护主义的工具。所以,仅赋予检察院原告资格是远远不够的,因此,笔者不同意第一种观点。

二、相关的组织

这里的相关的组织主要是指如行业协会、消费者协会、中国法协会、红十字会、妇联等的一些公益性的组织。它们成立的宗旨本身就是为了维护公共利益,不具备营利性, 这些组织是社会发展的产物,在各自的领域内发挥着重要作用。他们的原告资格应该肯定的。当行政违法行为侵犯到他们以及其成员的利益,或者他们认为该行为侵犯了公共利益,他们理应有权提起行政公益诉讼,起诉方式可以是应成员的要求起诉,也可以自行提起诉讼。所以,第二种观点把相关组织纳入行政公益诉讼的原告范围,笔者认为拾值得肯定的。

三、公民

对于公民个人能否成为行政公益诉讼的原告,这个问题在目前学界争议最大,不赞成的人主要认为如果广泛赋予公民的起诉权,必将造成滥诉、浪费司法资源、并影响行政机关的正常工作。而笔者认为应该赋予公民提起行政公益诉讼的资格,原因在于:

(一)赋予公民提起行政公益诉讼的资格是历史发展的趋势

纵观国外法治水平发达的国家,近年来对原告资格要求的降低并非偶然,这是当代社会经济结构和社会结构发生深刻变化的结果,使当代政治法律全面革新的必然产物。可以说各国行政公益诉讼的发展史,可以发现公益诉讼实质上就是原告资格不断放宽、公民提起行政诉讼的通道越发畅通的历史。近年来,随着各国法治的发展,在确认行政诉讼原告资格问题上,经历了三个阶段:第一,直接利害关系人诉讼,即只有行政行为的直接处分对象才能提起行政诉讼;第二,相关利害关系人诉讼,即凡是受到行政行为影响的人,均可提起行政诉讼;第三,行政公益诉讼,即任何公民、法人或者其他组织,只要不服行政行为,无论是否涉及自身利益,均可提起行政诉讼。

这在我国也不例外,按照我国行政诉讼法的规定,能够向人民法院提起行政诉讼的公民、法人或其他社会组织,必须同被诉具体行政行为有直接的利害关系。这显然是属于“直接利害关系人诉讼”阶段。但随着多年的行政司法实践,这种观点得到了改变。2000年3月8日颁布的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》对原告资格问题作了从宽解释,“法律上的利害关系就不再解释为权利义务的增减、得失,只要某个行政行为对某个人或组织的权利义务产生了实际影响,原则上该个人或组织就具有了原告资格。”

新的司法解释只是将原告资格的范围进展到第二个阶段,但并没有达到与第三阶段行政公益诉讼相符合的原告资格范围。那么在我国是否应将行政公益诉讼的原告范围进一步发展推进呢?答案是肯定的。

(二)赋予公民提起行政公益诉讼的资格有宪法上的依据

正如笔者之前所提到的,我国《宪法》第四十一条规定:中华人民共和国公民对任何国家机关和国家机关工作人员违法失职行为,有提出批评、建议、申诉、控告和检举的权利,但不得捏造或者歪曲事实进在行诬告陷害。这里的“有关机关”当然指的是人民法院。这条规定无疑为行政公益诉讼提供了宪法依据,同时也赋予了我国公民原告资格。

(三)诉讼信托理论为赋予公民提起行政公益诉讼的资格提供了充分的理论依据

诉讼信托理论认为当全体国民交给国家信托管理的财产受到侵害时,国家就有义务保护信托的财产不受损害,于是,国民就将自己一部分诉权也托付给了国家。但是国家作为众多机关的集合体,不可能亲自出庭起诉、应诉,于是又将诉权分配给检察机关或其他机关,由这些机关代表国家起诉。当然,如果国家机关没有依职权向法院起诉,然后任何一个公民均可依公共信托理论向法院提起诉讼,以保护信托的财产。该理论使当事人的范围从传统的直接利害关系人扩展到非直接利害关系人,即非直接利害关系人可以基于实体权利人的信托而享有程序意义上的诉权,以自己的名义提起诉讼并承担程序意义的诉讼结果。