试论公益诉讼原告资格的构建

田 佳

摘要:公益诉讼制度作为一种维护公共利益的司法救济手段,其出现标志着法制建设水平的提高。要建立民事公益诉讼制度以达到维护社会公共利益的目的,首先要从诉讼主体方面确立原告多元化制度,并通过立法拓展现有的诉讼主体范围,使更多的人可以加入维护国家利益和社会公共利益的行列中,同时,采取必要措施对恶意的滥诉予以限制,构建起相对完善的公益诉讼主体制度。

关键词:公益诉讼;原告多元化;主体制度

中图分类号:DF7文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)17-0196-02

一、公益诉讼的涵义

所谓“公益”,应包括两层含义:第一层为社会公共利益,即为社会全部或者部分成员所享有的利益;第二层含义即指国家利益。有学者将公益诉讼定义为:“对有关民事主体、行政主体及立法机构的公益损害行为而向法院提起的排除侵害、维护国家和社会公共利益(包括不特定多数人的利益)、追究损害公益行为法律责任的诉讼。”与公益诉讼相对的是私益诉讼。“私益诉讼是为了保护个人私有权利的诉讼,仅特定人才可以提起;公益诉讼是为了保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定外,凡市民均可提起”。

与传统的私益诉讼相比,公益诉讼的特性包括以下几个方面:

利益的私益诉讼相比,环境公害污染、消费者权益纠纷、国有资产流失等公益诉讼的诉讼标的则超越了私人纠纷领域,带有明显的公共性的烙印。诉讼的目的是为了国家、集体或他人的利益。

第二,诉讼主体的多元化。私益诉讼的原告要求与案件有直接利害关系,对待决事实具有诉的利益,否则不予受理。公益诉讼中的原告既可以是直接受到违法行为侵害的社会组织和个人,也可以是没有直接受到违法行为侵害的社会组织和个人。即只要违法者的违法行为侵害了国家利益,或侵害了社会管理秩序,对国家或不特定的人的合法权益构成损害或具有潜在侵害可能,任何组织和个人都有权代表国家起诉违法者,以保护国家利益和公共秩序。

第三,诉讼内容的预防性。公益诉讼的前提可以是违法行为已造成了现实的侵害,也可以是尚未造成现实的损害,但有损害发生的可能。例如,在环境公益诉讼中,环境恶化结果的发生具有滞后性和不可逆性,一旦发生,就难以恢复或带来巨大的损害,因而需要在损害结果发生之前就允许适用司法手段加以排除,以有效的保护公共利益和社会秩序不受损害行为的侵害。

二、公益诉讼中适格主体缺位的困境

(一)困境现状

改革开放以来,随着我国市场经济的发展,20世纪初发达国家的一些新型社会纠纷相继在中国出现,由于中国正处体制转型时期,特殊的国情导致对公共利益的保护存在许多漏洞。近年来带有公益性质的诉讼,结果大都不尽人意,主要有以下几种结局:1.受害者无法或不愿提起诉讼;2.法院以各种理由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉;3.受害者虽然胜诉,但未能达到预期的维护公益的效果。

(二)困境原因之分析

与争议有直接利害关系的人是民事诉讼当事人,这是传统理论对当事人概念的界定。其典型表达是:民事诉讼的当事人,是指因民事的权利和义务关系发生纠纷,以自己的名义进行诉讼,并受人民法院裁判拘束的直接利害关系人。传统当事人理论的基本点在于要求当事人与案件有“直接利害关系”直接利害关系人之外的人不能成为该案的当事人。换言之,只有民事实体法律关系的主体才能成为民事诉讼当事人。该原则在我国立法中有明确体现,我国《民事诉讼法》第108条规定:“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”

应当承认,“直接利害关系原则”对于避免当事人滥用诉权以节约司法资源具有一定的意义,然而当这种原则遭遇公益诉讼时,不可避免地显露出其弊端。公益违法行为的本质特点在于其损害的客体是抽象的社会公共利益,客体范围的模糊和不确定性决定了我们很难确定一个直接而具体的受害者作为适格的主体提起诉讼。由于诉讼主体的缺位,导致社会公益至今仍然得不到有力的维护。

三、公益诉讼原告多元化制度的构建

要建立民事公益诉讼制度以达到维护社会公共利益的目的,首先要从诉讼主体方面确立原告多元化制度。

(一)检察机关提起公益诉讼

检察机关提起公益诉讼是两大法系国家的普遍做法。《法国新民事诉讼法典》第421条规定:“检察院得作为主当事人进行诉讼,或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定情形。检察院代表社会。”第422条规定:“在法律有特别规定之情形下,检察院依职权进行诉讼。”第423条规定:“除法律有特别规定之情形外,在事实妨害公共秩序时,检察院为维护公共秩序,进行诉讼。”受法国影响,德国和日本的《民事诉讼法》也都赋予检察机关依职权提起公益诉讼的权力。在美国,检察官有权对涉及政府利益或公共利益的案件,提起并参加诉讼。《美国联邦地区法院民事诉讼规则》第17条明确规定:“在制定法另有规定的情况下,对于保护他人利益的案件,可以以美国政府的名义提起诉讼”。

在我国,大部分学者认为,检察机关作为国家利益的代表者,有权并且应当提起民事公益诉讼。也有不少学者则从“检察权法定原则”出发,认为在法无明文规定的情况下,不得任意扩大检察权,检察机关不得随意介入民事诉讼。

笔者认为,从维护国家利益、公共利益角度来讲,人民检察院可以代表国家直接或根据公民的检举、控告提起公益诉讼。

1.检查机关提起公益诉讼具有法律基础。我国《宪法》规定人民检察院是国家法律监督机关,有权对法律实施活动进行监督,维护国家法律统一及正确实施。赋予检察机关公益诉讼的原告资格,可以视为对监督权的拓展。同时,民事诉讼法》第14条“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”以及《人民检察院组织法》第4条:“人民检察院通过行使检察权,……维护社会主义法制,维护社会秩序,……保护公民的人身权利、民主权利和其它权利,保卫社会主义现代化建设顺利进行”这些规定,可以看做法律对检察机关提起、参与民事诉讼的一种概括性授权。

2.检察机关提起公益诉讼有其自身优势。我国的检察机关人员素质,社会对检察机关的认同程度,遍布全国的检察举报申诉控告网络能及时收集受理有关公益受损事件线索,在案件来源上予以保证,为检察机关提起公益诉讼奠定了良好基础。由检察机关提起公益诉讼,能及时填补我国在保护国家利益和社会公共利益主体方面的空白,有助于我国法治经济的建立发展,更好地保护国家利益和社会公共利益不受侵害。

然而,检察机关提起的公益诉讼应仅限于纯公益性的公益诉讼,如国有资产流失的公益诉讼、环境公益诉讼、行政公益诉讼等,这类案件一般标的较大、被诉主体强大且程序复杂,普通公民往往由于经济压力和法律资源问题无力提起,其他国家机关则由于职责范围所限无权提起,由检察机关提起有较高的胜诉机率。对涉及不特定多数间接利害关系人的私益与公益并存的公益诉讼,检察机关不宜提起。这样的设定主要是出于当事人自治原则和公众参与原则的考虑。也就是说,当涉及具体的利害关系人时,应把诉权留给具体的利害关系人,国家没有必要干预。这样也有利于提高普通公民通过提起诉讼来维护自身私益及公益的积极性。

(二)社会团体作为公益诉讼原告

社会团体,是指具有某种共同目的、利益以及其他共同特征的人通过一定形式组合起来的互益组织,包括各种公益性团体,如消费者协会、残疾人协会、妇联、绿色组织及动物保护组织等,还包括职业性团体,如工会、律师协会及建筑师协会等。社会团体具有自治性、公益性、中介性的特征。其主要功能是对成员利益及社会公益的维护,以及对政府活动的参与和监督,对公益诉讼的参与则是社团实现上述功能的途径之一。

社会团体作为公益诉讼的原告与普通公民相比具有更多的优势。

1.社会团体可以将分散的个人力量集合起来,利用团体的社会影响力,在诉讼中与强大的被告进行对抗。公益诉讼的被告往往是势力强大的社会组织,个人作为诉讼主体往往无法与强大的对方对抗,而社会团体可以利用其拥有的社会资源,如行业专家、经济实力、社会影响力更好的与被告形成对抗。

2.社会团体作为公益诉讼的原告有利于减少公民滥诉的现象,从而减少了司法资源的浪费。公益诉讼往往涉及的利害关系人的数量很大,并且呈现出不确定的特征,难以将所有利害关系人召集到诉讼程序中来,参与也必然带来时间和金钱上的耗费,如果由相应的组织来代表各种利益参与诉讼程序,则会解决这一问题。通过把分散的利益集中在一起,能够增强其代表的利益在诉讼程序中的分量,从而更好的保护当事人的利益。

(三)公民个人可以作为公益诉讼的原告

我国《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权利属于人民,人民依照法律的规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”公民是有权参与国家政治的“政治人”,公民权既是对政治的参与权,也是对国家公权力的防卫权。人民当家做主不只是抽象的、整体意义上的“主权在民”,也不限于通过代议制等形式来实现,而可以是公民直接行使公民权。当国家利益或者社会公共利益受到侵害,公民可作为诉讼主体参与诉讼,行使其对政治的参与权,防卫国家公权力的恣意。

为了防止滥诉,由普通公民提起的公益诉讼范围应受到严格限制。此外,普通公民作为间接利害关系人,虽然其合法权益并未直接受损,但能够证明损害公益的行为间接损害了其合法权益的,也可以提起公益诉讼,如股东派生诉讼。

综上所述,笔者认为,应当通过立法拓展现有的诉讼主体范围,使更多的人可以加入维护国家利益和社会公共利益的行列中来,同时,采取必要措施对恶意的滥诉予以限制,构建起相对完善的公益诉讼主体制度。