国有小型煤矿租赁经营的法律冲突与思考

郭 野

摘要:我国对矿产资源的管理采取严格管制措施前提下的行政许可制。国有小型煤矿在租赁经营中是否可以处分国家授予其专属的采矿权,部门法律之间存在条文文意上的法律冲突。从法学原理和国有企业法律制度立法体系的角度,思考和分析这一问题,以期阐释国有小型煤矿在转换经营机制过程中客观存在的法律上的疑惑。

关键词:煤矿;租赁经营;法律冲突;思考

中图分类号:F832.49;DF462 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)17-0119-03

一、问题的提出

某国有小型煤矿(年产量9万吨)因亏损严重,上级主管部门经研究决定,依照《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》(以下简称《企业租赁经营条例》)的有关规定对该煤矿实行租赁经营。上级主管部门作为出租方向社会公开发出“煤矿租赁经营招标广告”,经过制定标的、投标、答辩、竟标、评标等程序,在众多投标人中确定了中标承租人。出租方与承租方按照《企业租赁经营条例》第十八条规定的必要条款,签订《煤矿租赁经营合同》,约定煤矿所有制性质不变,承租方在出租方设立的“国有资产监管委员会”的监督下依照法律规定和《煤矿租赁经营合同》的约定行使煤矿经营权。《煤矿租赁经营合同》签订同日,出租方与承租方共同申请公证,某公证处经审查认定“合同内容符合《中华人民共和国经济合同法》的规定”,予以公证并出具1999×证经字第×号《公证书》,《煤矿租赁经营合同》开始生效并履行。合同履行至6个月时双方发生争议,协商不成后诉讼至某法院。某法院经开庭审理认为,《煤矿租赁经营合同》将“可采储量××万吨”,即煤炭资源当作被租赁企业的资产进行出租,根据《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称《矿产资源法》)第四十二条第一款的规定“买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的,没收违法所得,处以罚款”,《煤矿租赁经营合同》的内容违反上述规定。依据《中华人民共和国经济合同法》第七条第一款第一项的规定(违反法律和行政法规的经济合同无效),判决《煤矿租赁经营合同》无效。

公证处是代表国家行使国家证明权的机关,法院是代表国家行使审判权的机关。公证制度和审判制度都是我国司法制度的组成部分,都应当依法各司其职维护国家法律的统一和尊严。但是,对同一法律事实和同一法律关系的《煤矿租赁经营合同》,一个依据《经济合同法》认定合同内容合法有效,一个依据《矿产资源法》认定合同内容违法无效,得出两个截然相反的法律结论。不禁使人产生法律上的困惑,公证机关与审判机关各执一端,都认为自己的法律结论有法可依。笔者认为,国有煤矿小型工业企业租赁经营中所遇到的部门法律之间条文文意上的法律冲突,有必要从法学原理和法律适用方面进行分析和思考,以使我们在社会主义市场经济条件下深化国有企业制度改革的探索中,全面和正确地理解法律、适用法律,解决部门法律间条文文意上的法律冲突,促进社会生产力的发展,发挥法律在调整和规范社会生产关系方面基本功能的作用。

二、对前述案例的法律解释

《中华人民共和国宪法》和《矿产资源法》都明确规定,矿产资源归国家所有,即国家为矿产资源的所有权人。矿产资源只有在依法取得国家行政许可后,企业或个人才会获得开采权。按照民法物权原理,采矿权是他物权,不具有所有权的法律属性,采矿权不是绝对权而是相对权。采矿权的行使应当依法承担不得侵害派生出其他的所有权权属的法定义务。传统的财产租赁,是物之所有权人将物借与他人而取得报酬为“租”;借人之物而付出费用为“赁”。民法对传统的财产租赁行为规范为,物之所有权人(出租人)按租赁合同之约定,在一定时间期限内,将物出租给承租人使用,承租人依租赁合同约定向物之所有权人交纳租金并按期返还物予出租人。采矿权人不是矿产资源所有权人,按照民法原理和民法原则不能成为合法的矿产资源出租人,否则因违反法定义务而为法律所禁止。矿产资源的开采对国计民生和国家经济可持续的发展影响极大,国家必须从宏观上实行严格管制措施,掌握矿产品,支配采矿权。采矿权具有专属性,为申请并经国家主管部门批准获得采矿许可证者所特有。采矿权只能由国家主管部门授予,任何组织和个人不得私相转让,否则即为法律所禁止的违法行为。未经国家主管部门许可占有矿产资源者或仅以取得采矿许可证而获得采矿权者,以此为租赁标的物实施矿产资源“出租”行为,不仅有悖民法原理,也违反了《矿产资源法》禁止以“出租”形式转让矿产资源的规定。这种严重违法的“出租”行为,理所应当依法认定为无效的民事行为,不仅如此,还要受到法律的制裁。笔者认为,《矿产资源法》第四十二条第一款正是针对于此作出禁止性的条文规范。但是,如果把国有小型煤矿租赁经营行为,也类推为属于违反《矿产资源法》的无效的民事行为,同样也是有悖法理,并且缺乏法律依据的。笔者从我国国有企业法律制度立法目的、体系进行分析、论证,来阐明自己的观点。

我国从1988年始以立法的方式建立社会主义国有企业法律制度体系。《中华人民共和国全民所有制工业企业法》由全国人大颁布,于1988年8月1日起施行;《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》由国务院颁布,于1988年3月1日起施行;《企业租赁经营条例》由国务院颁布,于1988年7月1日起施行;《全民所有制工业企业转换经营机制条例》由国务院颁布,于1992年7月23日起施行,形成了我国国有企业法律制度的基本体系。这一法律体系的内容直接表征是以国有企业的所有权和经营权相分离为基本立法目的,使国有企业成为依法自主经营、自负盈亏、独立核算、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位。应当说,我国国有企业法律制度体系的建立是以选择解决国有企业所有权与经营权相分离,也称“两权分离”为切入点,调整和规范经济体制改革中国有企业迫切需要解决的问题。经济体制改革的中心环节是国有企业改革,国有企业改革的关键是转换企业经营机制。“两权分离”是国有企业转换经营机制的前提要件,也是经济体制改革的重点和难点。《企业租赁经营条例》第三条规定:“本条例所称租赁经营,是指在不改变企业的全民所有制性质的条件下,实行所有权与经营权的分离,国家授权单位为出租方将企业有期限地交给承租方经营,承租方向出租方交付租金并依照合同规定对企业实行自主经营的方式。”《企业租赁经营条例》较彻底地将国家对企业的所有权与承租者的经营权相分离,尽管目前企业租赁性经营发生了比较大的变化,但《企业租赁经营条例》仍然是当前国有小型工业企业转换经营机制重要的法定形式。《企业租赁经营条例》所表征出的政企分开、“两权分离”的行政立法原则,符合现代经济管理原理,以行政特别立法的方式规范和调整国有企业租赁经营行为,也与国际上通行的以特别法的方式规范和调整国有财产、公共财产的租赁行为的通识相一致的。但是,应当认识到,《企业租赁经营条例》的产生是我国进行经济体制改革探索过程中的行政立法行为,是一定历史时期的经济活动在法律上的反映,随着经济体制改革的不断深入,国有小型工业企业租赁经营的企业经济模式终将被现代企业制度所取代,因此,全国人大制定并于1999年10月1日施行的《中华人民共和国合同法》第十三章“租赁合同”分则中,没有把企业租赁经营纳入其中加以规范。建立社会主义市场经济和建立社会主义现代企业制度是一个长期和渐次的过程。我国国有小型工业企业数量庞大,各地域经济发展水平不同,国有小型工业企业租赁性经营的经济模式在一定时期内还会存在下去。国有小型工业企业租赁经营行为仍然主要和直接受行政法规和行政规章等行政特别法的规范和调整,这是我国规范和调整国有小型工业企业租赁性经营的法律制度的特点,也是正确适用法律调整和规范国有小型工业企业租赁经营行为的基点。

《企业租赁经营条例》适用于国有小型工业企业,当然也适用于国有小型煤矿工业企业。但煤矿工业企业是以采掘矿产资源为主要生产方式的企业,租赁经营必然涉及构成企业经营权必要生产要素的采矿权让与承租人经营的问题。国有小型煤矿尽管依据《企业租赁经营条例》可以依法租赁经营,但毕竟运用了租赁的原理,而《矿产资源法》以禁止性条文规定,不准以“出租”的形式转让矿产资源,如果机械或简单地去理解法律条文,势必会出现如同本文举案中的出租方和承租人处于法律上的两难境地的现象。此类问题有必要从法学原理上进行剖析,辩明法理使之能够正确地理解和适用法律。财产租赁是一种古老的经济现象,法律上“出租”或“租赁”的概念一般泛指传统的财产租赁,与国有小型工业企业租赁经营存在本质上的区别,不应当属于同一法律概念。其区别主要体现在:第一,企业租赁经营,具有租赁与经营的双重法律性质;第二,企业租赁经营合同的客体是整个企业,而不是某一特定的财物或行政特许权(如采矿权),是财物、产供销、资金、技术、经营网络、无形资产、行政特许权等多种生产要素的综合体,承租人获得的是企业整体的经营权;第三,企业经营权是在不改变国有所有权性质的前提下,按照民法所有权权能原理在所有权基础上派生出来体现所有权部分权能的权利形式。这种权利必须经过代表国家行使企业所有权的部门依据法定程序授予才能形成和取得;第四,承租人如何行使企业经营权,如何经营使用企业的财产,不完全取决于承租人的意志,而是由国家的产业政策和企业租赁经营合同明确规定的企业经营目标和方向所决定;第五,企业租赁经营合同的订立,必须经过公开招标的程序,有些企业租赁经营合同还必须按照规定经过公证后才能成立生效;第六,承租人必须承担回报高于企业原值的经济责任。所以,传统的财产租赁与企业经营租赁所反映的内容不同,体现的社会关系也不同。从我国当前立法现状来看,企业租赁经营法律关系是在民法基本原则和基本原理的基础上,针对我国国有小型工业企业经济体制改革的实际问题,主要以“两权分离”为行政立法目的的行政法规和行政规章所形成的行政特别法来调整和规范的法律关系。

《矿产资源法》第三条规定:“矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权”。第四条规定:“国家保障依法设立的矿山企业开采矿资源的合法权益”。国务院颁布的《企业租赁经营条例》许可包括国有小型煤矿在内的国有小型工业企业实行租赁经营,对国有小型煤矿而言是国务院行使国家对矿产资源所有权的表现形式,应当是不争的法律观点。国务院颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第五十三条规定:“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府可以根据本条例制定实施办法”。据此,原国家煤炭工业部颁发《全民所有制煤炭工业企业转换经营机制实施办法》,于1994年1月18日起施行。第二十四条规定:“对亏损严重的年产能力在30万吨以下的矿井及其他生产经营单位,经煤炭工业管理部门审批,可实行国家所有,集体或个人承包经营或租赁经营。经营合同书由企业与经营集体或个人双方签定,经公证机关公证后实施”。这是按照国务院授权以行政规章的形式具体认定,“亏损严重的年产能力在30万吨以下”的国有煤矿进行租赁经营的合法性的依据。同时也具体地排除了国有小型煤矿企业租赁经营具有违反《矿产资源法》第四十二条第一款的违法属性。

三、结束语

综上分析,笔者认为本文举案的《煤矿租赁经营合同》应当依法认定为合法有效的民事行为,并且应当得到法律的认可和保护。但笔者也需要特别说明,煤炭生产企业是以取得国家采矿行政许可权为依法成立的前置法律要件的企业,国家对矿产资源和煤矿企业行使采矿权采取严格的管制措施。所以国有小型煤矿企业的租赁经营要更加严格地依照法律规定进行操作,以避免出现法律争议,陷入不必要的诉讼中。保证国有小型煤矿工业企业转换经营机制过程中,在合法性的前提下取得良好的经济效益,实现国有企业改革的目标。