浅论行政许可权

方 珂

[摘 要] 行政许可权是最普遍的自由裁量权,主要是由核准权、拒绝权、中止权、变更权、吊销权等几种权力结合而成。但行政许可权必须由立法机关和最高行政机关设定,绝不能放任各级管理机关漫无边际地为自己或他人设定许可权、确定许可范围。还应加强对许可权行使过程的法律控制。

[关键词] 行政机关;许可权;自由裁量权

行政机关普遍地禁止公民从事某一活动,但又根据需要和具体环境允许某个或某些公民从事该活动的制度,称为行政许可制度。它是现代公共管理制度中唯一把强力控制和灵活适用结合起来的手段。正是由于这一特殊作用,受到了行政管理者高度重视。当政府希望对更多的行业确定标准、对更多的职业资格确定条件时,行政许可制度便成为唯一有效的管理手段。

许可权是最为普遍的自由裁量权,许可权的自由裁量特征是由两方面原因决定的。首先,行政机关承担的管理任务日益繁杂,标准参差不齐,不可能采用”全面禁上或全面放开”的简单方式对管理对象加以调整和控制。例如,市政府不能因为行医行业个别人素质低、医术差而全面禁上该行业,也不能因为个别医生医术高、服务好而全面开放这一行业。其次,法律只确定一般原则,很少涉及具体标准、条件,立法机关往往把具体标准的制定权及判断适用权赋予行政机关,让它自己决定许可的范围、具体条件、程序及是否发放许可证等事项。这就赋予行政机关在法律原则之内具有很大余地的选择权,如美国纽约州的法律只是简单地规定州卫生部门”为了促进州居民健康事业提供保护”而进行各种管理,没有规定任何硬性标准。行使许可权的行政机关有权通过制定规章或更为详细的许可条件来实施其职责。行政许可权的自由裁量性主要表现在两个阶段:第一阶段确定许可标准和条件。要求许可机关在法定原则和范围内,考虑各方面因素,包括经济、技术条件、人员素质、基础设施状况、财政状况、管理能力以及地理、人口、环境等方面因素,制定切实可行、灵活有效的具体许可标准和条件。第二阶段,判断申请人是否合乎标准、条件。行政许可的最终结果在于判断申请人是否符合标准、条件,如果行政机关认为符合条件,就发放许可证或其他证明文件,反之就予以拒绝。

行政许可权不仅是行政机关发放许可证的权力,它是由一系列相互衔接、综合发挥作用的权力构成的完整体系。许可权由以下几种权力结合而成:

核准权:行政机关对申请人的许可申请审查斟酌之后,认为符合条件就予以批准,发放许可证。核准权是许可权的主要体现,其行使必须基于以下条件:一是相对人符合许可标准和条件。比如企业法人申请营业执照首先应具备资金、人员、场所、章程等营业条件。二是许可申请必须在法定范围内提出。例如我国法律禁止私营企业生产军火,私营企业就无权提出这类许可申请。三是申请程序合法。如申请从事食品服务业的营业执照,必须首先取得卫生许可证和个人健康合格证。四是行政机关认为适当。只有行政机关认为适当,才可能最终发放许可证。如果认为核发许可证不适当,比如,因从业人员饱和就可不发某类生产经营许可证。

拒绝权:行政机关对相对人的申请审查后,认为不符合许可条件或客观环境不允许,可以驳回申请,拒绝发放许可证。拒绝是一种对相对人申请的否定行为,因此必须履行某些法定程序,如审查、核实,必要时可以公开听证。而且行政机关应该向申请人说明拒绝理由。我国行政诉讼法目前已把行政机关拒绝发放许可证的行为列为被诉行政行为,行政机关行使拒绝许可权随时可能被诉,尽管很大一部分拒绝权基于许可机关的自由裁量。

中止权:这项权力是保证被许可人依法从事许可活动、履行法定义务的重要手段。许可证发放后,可能出现各种情况,如果许可机关认为被许可人活动超越权限、服务水平下降、许可数量增多引起混乱等,可以暂时停止被许可人从事的经营许可的活动,限制其行为,这就是行政机关的中止许可权。中止权不同于吊销权,因而不属于被诉行为。

变更权:许可机关根据相对人请求或自身需要,对许可事项的具体内容加以更改的权力。变更的范围包括许可的条件、许可的范围、许可的具体内容、许可的期限等。例如,在经济过热时期,工商局核发的营业执照可能包含了范围较广的许可事项,一般公司可能有权从事汽车购销活动,及其他专控商品经营活动,但随着经济政策的调整可能造成经济降温,因此,行政机关可以变更核准的许可事项,以保证经济的协调发展。

吊销权:行政机关因相对人违反法律规定而撤销其许可证,不允许相对人继续从事某种活动的权力。如果相对人在许可证被吊销后继续从事某种许可事项,则构成违法。吊销权既是一种处罚形式,属于行政制裁权的一种,同时也是许可权的一种表现形式,并在行政许可制度中占有极其重要的地位。相对人对行政机关吊销许可证的行为不服,有权向法院提起诉讼。行政机关吊销许可证,一般应严格依照法定程序,包括公告、听证、调查、提供救济等程序。美国联邦最高法院在1959年的一个判例中这样说:“如果一个酒店主人允许在其店内进行赌搏和酗酒,那么他就被认为不适于持有许可证,行政机关可以吊销之,但必须依正当程序条款进行。”

如前所述,确定许可制度,为行政机关设定许可权等问题直接关系到公民、法人在国家行政管理活动中享有的权利和承担的义务。如何对行政许可权的设定及许可权的行使加以法律控制是一个必须解决的问题。

首先,行政许可权必须由立法机关和最高行政机关设定,我国的立法和行政体制决定了行政权的设定必须遵循中央、地方利益兼顾的原则。行政许可权作为影响公民、法人重大利益的行政管理手段必须由国家立法加以控制和约束,这是设定许可权的一项原则,不能放任各级管理机关漫无边际地为自己或他人设定许可权、确定许可范围。目前我国许可制度比较混乱,许多设有行政许可立法权的行政机关随意为自己设定许可权,这无疑是对相对人权利的限制和剥夺。为了防止类似情况的出现,可从立法上统一行政许可权的设定问题。法律及地方性法规有权确定许可范围,为行政机关设定许可权。国务院行政法规也有权设定许可。国务院各部委局作为法律法规执行部门,虽然也享有一定的规章制定权,但无权自行设定许可权,只能在法律法规的授权范围内规定许可制度。除此之外、任何行政机关的规范性文件都不应规定许可制度,只能根据法律、法规,通过规范性文件确定许可的标准、条件、程序等事项。

其次,虽然立法不可能规定十分具体的许可标准、条件和程序,但必须规定行使许可权的基本原则和方式。包括:许可必须遵循自由裁量权行使的基本原则;许可权应局限于某一时间;受到权力侵害的人有权获得行政许可机关重新考虑的机会。立法还应规定司法监督。

最后,加强对许可权行使过程的法律控制。对许可权的控制,既要从许可权的设定方面考虑,也应从许可权的行使着手。我国行政诉讼法规定,公民、法人或其他组织对行政机关吊销许可证的处罚不服的,对行政机关拒绝或拖延发放许可证不服的均可向人民法院起诉,这无疑是控制许可权行使的重要步骤。但对许可权另外几个方面的控制却是空白。如何限制行政机关滥发许可证行为?如何减少许可机关变更、中止许可证时的不公正或违法现象?如何杜绝许可机关核发许可证中的滥收费行为?诸此种种,均是我国许可制度中有待完善之处。

[参考文献]

[1] [美]纳什和梅里.美国公法制度导论、案例及材料,英文版第8页.

[2] 科克判例汇编.第5卷第99页.1589.英文版.

[3] [美]诺曼•G•考纳耶.旅店、餐馆和旅游法.英文版,第81页.