我国灾害应对体系的经济学再思考

李 津 石军红

摘要:我国是世界上自然灾害发生最多、最严重的国家之一。随着全球气候变化,我国各种自然灾害频繁发生,破坏程度越来越强,影响越来越复杂,应对难度越来越大。为应对呈增加趋势的自然灾害,我国政府在长期的灾害斗争中也形成了一套有效的应对体系,但作为发展中国家,由于存在着社会、经济、文化观念等诸多发展中产生的问题,我国的灾害应对体系也必然存在不足,特别是从经济角度来看,需要在防灾、抗灾、救灾三个层面上加以完善。

关键词:灾害;灾害应对体系;经济学

中图分类号:X43;F01文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)29-0255-03

中国是一个自然灾害频发的国家。从地理环境上看,中国环境类型多样,处在三大阶地、东亚季风气候区上,自然灾害易生且多样,其中,旱灾、洪涝、风雹、冷冻几类是对我国国民经济影响最大的灾害。据权威机构统计,近20年来在所有发生的灾害中,旱灾排在首位占53%,洪涝灾害位列第二占28%,风雹占第三位8%,冷冻7%,台风4%。灾害发生的频率、受灾人数和灾害的直接经济损失都在迅速增长。在1990—2000年,造成人员伤亡4 500人,经济损失占GDP的3.4%,2001—2008年,自然灾害造成的损失占GDP的2.8%,已经给中国的经济发展和人民生活造成了巨大的损失和严重的后果。因此,从防灾减灾的目的出发,使灾害损失最小化,以经济角度去研究灾害应对具有重要的现实意义。

在全球气候变化的大背景下,我国各种极端天气气候事件频繁发生,破坏程度越来越强,影响越来越复杂,应对难度越来越大。联合国IPCC第4次评估报告表明,今后极端天气气候事件的出现将更加频繁,我国发布的《气候变化国家评估报告》也指出,未来我国极端天气气候事件呈增加趋势,由此产生的自然灾害也明显增加,在此仅将2009年上半年发生的灾害进行统计并加以分析。

旱灾:自2009年初到6月份,陕西、山西、河南、广东、安徽、甘肃、黑龙江、云南等省普遭旱災。成灾严重的有:陕西农作物受旱面积达1 149万亩,占耕地面积的33.8%;山西发布了干旱橙色预警,全省受旱面积3 274万亩,其中农作物受旱面积818万亩,占冬小麦播种面积的78%;河南自2008年冬11月以来,全省平均降水量仅为2.2毫米,为1961年以来同期最少值,农作物受旱面积之大,时间之长,程度之重,都为新中国成立以来所少有;黑龙江全省干旱农田总面积5 637万亩,其中重旱面积2 513万亩。此外,广东、云南省大部、甘肃中东部也都出现较为严重的旱灾。整个黄河流域干旱严重。2008年7月至2009年5月中旬,黄河流域合计来水293.38亿立方米,较多年同期偏少31%。黄河干流骨干水库蓄水严重不足。

洪涝:5—7月份以来,湖北、湖南、安徽、广东、福建、江西、广西、贵州均发生了洪涝灾害。成灾严重的有:湖北共有17个市(州)642.29万人受灾,农作物受灾面积409.1万公顷,倒塌房屋6 255间,因灾直接经济损失15.14亿元;湖南省常德等12个市524.7万人受灾,农作物受灾面积241万公顷,倒塌房屋1.7万间,因灾直接经济损失13亿元;江西省38个县洪涝严重,全省390.4万人受灾,倒塌房屋5 614间,因灾直接经济损失9.75亿元。7月3和4日,江西气象台相继两次对外发布了暴雨红色警报信号,这是江西历史上发出的暴雨最高级别预警;贵州省有68个县发生洪涝,全省农作物受灾面积197万亩,受灾人口286万人,倒塌房屋4 739间,直接经济损失9.35亿元;福建农作物受灾面积12.69千公顷,停产工矿企业64个,水利设施损坏惨重,造成直接经济总损失2.42亿元。此外,广西、四川、重庆东北部的洪涝灾害也十分严重,对农作物、工业生产、基础设施、道路等都造成了严重损失。

截至6月30日,我国共有22个省(区、市)和新疆生产建设兵团发生不同程度的洪涝灾害,局部地区灾害重。农作物受灾2 280万亩,受灾人口2 060万人,倒塌房屋5.7万间,直接经济损失107.8亿元。

风雹:从2009年4月份开始,中国出现近十年来最严重雷击冰雹灾害性天气,浙江、安徽、贵州、湖北、江苏、河南等十四省部分地区先后遭受雷雨、冰雹或龙卷风袭击。因灾直接经济损失约10亿元人民币,损失比常年同期明显偏重。农作物、房屋受灾严重,电力设施、城镇基础设施不同程度受损。

如果我们再回顾2007年的淮河流域发生了仅次于1954年的大洪水,造成直接经济损失达171.9亿元,2008年的冰冻雨雪灾害,有22个省市1亿人受灾,直接经济损失达1 516亿元和举世震惊的四川汶川地震,造成8万多人死亡,直接经济损失达8 451亿元的剧痛历程,可以看出我国灾害已呈现:经济损失增加,对经济社会的影响越来越大;干旱洪涝等灾害的范围扩大,除传统的北方旱区旱情加重的同时,南方和东部多雨区旱情也在扩展和加重;灾害影响的领域已由农业为主扩展到林业、牧业、工矿企业和城乡居民生活,甚至影响航运交通、能源等基础产业,成为影响经济社会可持续发展的制约因素,并且加剧了生态环境恶化。

自然灾害具有自然属性和社会属性,尤其是经济属性。随着未来经济总量和人口密集度的增加,我国自然灾害承载的脆弱性也在增加,对国家可持续发展和构建和谐社会带来很大威胁。从上述灾害呈现情况来看,我国防御灾害的形势将越来越复杂,必须高度重视各类自然灾害的防范和应对,使灾害应对和救助工作形成了比较完善的体系。但从灾害应对实践来看,我们对灾害的经济属性认识是不够的,从灾害的应对体系来看主要存在以下问题:从我国灾害应对体系的构成来看,主要分三个层面:一是预防灾害,二是抗灾应对,三是救灾善后。

预防灾害:一是灾害监测预警与信息发布;二是加强公众灾害意识与开展减灾的宣传、普及教育和专业预防培训。总体上来看,我国在预防灾害方面取得了一定的成就,但也存在严重问题。一是科技人才的短缺。灾害监测预警是一个高科技领域,人才支撑着科研水平的提高,现在我们国家气象的整体水平要提高,尤其是基层工作人员的素质亟待提高。在造成人才短缺的原因当中,人才流失是重要因素。要提高灾害监测预警的准确性与及时性,只有加大投入,从技术和人才两方面加以提高。从1998年开始,国家对气象的投入开始明显增加,2001年到现在,财政投入每年都增加1%,2001—2005年每年投入20多亿元,2005—2009年是30～40亿元。但同美欧等发达国家相比,差距很大。二是公众灾害意识与减灾的宣传、普及教育和专业预防培训仍急需加强。我国各级政府的防灾减灾责任意识,公众灾害意识还比较淡薄,很多人缺乏起码的防灾自救常识,自我防范意识差,这反映了我们灾害宣传、普及教育、专业预防培训程度低。政府在这方面投入少,在编制减灾科普读物、挂图或音像制品,面向公众宣传减灾知识,将减灾知识纳入学校教育内容等方面没有形成制度。

抗灾应对:一是管理机制与指挥系统的完备、明晰;二是科学的灾情评估指标体系和灾害应急预案体系。这两者是抗灾应对中最重要的部分。但事实证明,中国应急管理体制的改革已经迫在眉睫。现在防灾救灾有几个指挥部,国家防汛抗旱总指挥部办公室在水利部,国家减灾委办公室在民政部,还有抗震、防火等都有指挥部办公室在各个部门,应对巨灾缺乏必要的统领全局的行政机构,我国的管理机制与指挥系统是不完备、不明晰的。尽管早在2005年1月份,国务院决定将“中国国际减灾委员会”更名为“国家减灾委员会”,成立了由18名院士及著名专家组成的专家委员会,减灾救灾领导体制进一步健全。但从2003年“非典”,到2008年的南方雨雪冰冻灾害,再到汶川地震等巨灾,无一不是国务院紧急成立临时机构由国务院领导出任总指挥进行协调,汶川地震的惨痛教训才使得2008年7月将原来的国务院总值班室改为国务院应急管理办公室,并且增加了编制。其次,从灾情评估指标体系和灾害应急预案体系来看,我国的灾情评估指标体系主要考虑了受灾区域的人数、房屋损坏数量、农田及农作物受损的面积等直接经济损失,对因灾害给生产造成的损失以及对交通、通讯、供电、农田水利等基础设施造成的破坏形成的长远经济间接损失则考虑不足。由于现代经济社会的综合经济效益不断增强,由交通、通迅、供电等基础设施组成的经济发展支柱性产业对经济的影响日益增大,其受灾情况必须有所反映和考虑。2005年,国务院颁布了《国家自然灾害救助应急预案》,全国所有的省市自治区和大部分地市以及大部分县都建立了灾害应急预案体系,达到出现灾情都能够按照预案启动应急救灾机制,开展救灾工作。但实际上我们的预案体系在实施中往往达不到要求,一是人的问题。现实农村中青壮劳动力多外出打工,留守的多是老弱妇小,根本无法组织实施有效的抵制;基层政府干部缺乏灾害意识和专业知识,指挥效率低下。二是钱的问题,由于平时没有投入资金去对预案进行演练、模拟和应用,在灾害发生后预案的实施实际上是机械和盲目的,所能起的作用根本达不到抗灾的要求。

救灾善后:一是救灾资金的投入数量、方法,二是救灾的目标和发展,既要保障群众生活的正常又要尽快促进受灾区域的经济可持续发展。我国历来的救灾方针是:依靠群众、依靠自己,生产自救,互助补给,辅之以国家必要的救济和扶持。这里涉及两个问题:一是自救,二是国家救济。从自救角度来看,由于我国国民多年来缺乏主动防范意识和规避风险意识,对政府的依赖性很强,认为人民政府救人民是必然的,自救观念很弱,绝大多数灾民坐、等、靠国家救济的心理短时间内不可能改变。在国外,灾民受灾后先想到保险公司,我国民众受灾后先想到政府和社会捐助。从国家救济来看,我国实行由国家财政支持的中央政府主导型巨灾风险管理模式,灾害救助只占财政支出的很小部分。据统计20世纪80年代我国年平均救灾资金投入9.35亿元,相当灾情损失的1.35%,90年代年平均救灾资金投入18亿,相当灾情损失的1.8%。因此,如要从根本上解决救灾资金的投入,必须建立巨灾保险制度,通过立法来推行巨灾保险,构建一个巨灾基金。但令人尷尬的是,由于我国的农民、农村、农业生产是社会构成的主体,而农业保险却成巨灾保险业的瓶颈。2006年我国农业保险收入仅8.46亿元,按9亿农民来算,人均不到1元,形成了从保金上农民保不起,从赔付上公司赔不起的现象。这除了农民收入低、巨灾保险风险大的原因外,我国农业保险政策不支持有很大关系。农业保险在世贸组织中称“绿箱政策”,各国政府可以用补贴来支持。美国对农险平均补贴达到保费的50%,日本对小麦、早稻等险种的补贴达到80%,而我国除种养两业营业税免除外,没有其他财政政策的支持。虽然从2007年,我国政策性农业保险机制实现实质性突破,中央财政开始对农业保险给予保费补贴。2008年,我国农业保险保费收入突破110亿元,是2003年的25倍以上,但巨灾险保费收入占的比例很小。2008年仅赔偿南方雨雪冰冻灾害的保险的赔款只占直接经济损失的3.6%,与国际上平均30%-50%的水平差距很大。现在政府每年拿出600—700亿元来进行救灾,如果能每年拿出10%来构建巨灾保险基金,经过10年左右的积累就会相当可观。

救灾的目标、理念与发展。我国救灾首先强调“以人为本”,保障灾民的生命安全和生活正常化。救灾资金的主体用于救济,确保受灾群众的基本生活,这是救灾的基本目标,也是社会主义优越性的体现,但多年来,我国救灾的理念只重视灾区短期的恢复与稳定,数额巨大的投入不计成本,不计产出,只讲社会效益,不讲经济效益,很少关注灾害的投入产出比。自然灾害具有的社会属性,尤其是经济属性决定了救灾应对必须思考如何让自然灾害对社会、经济影响降到最低程度。中国的“亡羊补牢”就简单明了揭示了这一经济道理。如果我们能在亡羊之前就有补牢的投入,那么不会有亡羊的损失,而亡羊的损失显然比补牢的要大的多,正是由于这种守业投入的“负”效益发挥作用,减少了灾害损失,这守住的部分就是正效益。以防灾投入的“负”效益,换取灾害损失的“负”效益的减少,这减少的部分就是正效益。因此,强调以“减灾备灾”的理念来指导灾害救助工作,将救灾工作侧重于“减灾备灾”,将救灾变成一种促进社会发展的投资活动,按照灾害经济学的经济效益理论就会得出“减负得正,以负换正”的结果,即以减少因灾害的经济损失所形成的正效益,灾害经济学之所以把防御灾害的经济投入称之为守业投入。就在于这种有效的投入能够最大限度减少置业的损失。根据资料统计,减灾投入与效益之比为1∶10至1∶15左右。发生同样的自然灾害,在发达国家与发展中国家中造成的灾情后果相去甚远,前者受灾轻、死伤少,后者正相反,究其原因就在于前者投入多、抗灾能力强,后者投入少、抗灾能力弱。我国抵御灾害能力薄弱、防灾信息化建设落后,获取时效性差,配套设施落后,水利设施建设维护不足,水资源利用率低,人为破坏生态环境严重等正反映了国家或民众对灾害认识的经济取向的不同,而这种不同将反作用于灾害的发生恢复与再发生。

灾害将伴随着人类的发展史,必然对社会经济发展产生重要影响,因此,减灾备灾一直是人类对待自然灾害冲击最主要的应对方式和策略选择,特别是我国作为一个发展中国家,社会经济、政治、文化在发展过程中存在着许多问题,如社会观念、生态意识、环保意识、发展不均衡等,造成我们对自然灾害的防范和应对有必然的不足。所以,坚持以科学发展观为指导,以经济可持续发展为目标,转变传统、被动的应对灾害思想,以更加积极、科学的理念去应对各类各种突发性自然灾害,才能使我国经济发展走上又好又快的轨道。