浅析《农业协定》谈判及其对我国农业的影响

刘 烨

摘要:乌拉圭回合谈判达成了WTO《农业协定》,标志着农产品贸易向自由和公平迈出了最重要的一步。然而,《农业协定》本身还存在着一些缺陷和不足,为了使其更加完善,WTO各成员又进行了多轮多哈回合谈判,重点解决农业问题。2008年7月的部长级会议又一次谈判破裂,致使多哈回合农业谈判进程更加困难。对我国农业发展来说,《农业协定》既是机遇又是挑战。

关键词:农业协定;多哈回合;进程

中图分类号:F320.1文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)29-0180-03

一、《农业协定》的谈判进程及展望

(一)关贸总协定下历次农产品贸易谈判

关贸总协定先后进行了8轮多边贸易谈判,有4轮与农产品贸易有关。(1)狄龙回合(1960—1962)中,美国迫于新成立的共同市场6国集团的力量,同意其向共同体市场出口的一些农产品受共同体制定的共同税率的影响;(2)肯尼迪回合(1964—1967)中,美国提出大幅度削减农产品进口关税,并要求取消进口数量限制,因遭到欧共体的拒绝而未果;(3)东京回合(1973—1979)中,也因为美欧两个农产品贸易大国的冲突,最后仅就牛肉和奶制品达成了两项协议,农业贸易自由化进展甚微;(4)乌拉圭回合(1986—1994)中,第一次将农产品贸易谈判置于关贸总协定的中心位置,并成功地将世界范围内的农产品贸易自由化引入了正轨,达成了《农业协定》。

(二)《农业协定》的不足及多哈回合谈判的成因

乌拉圭回合各成员经过激烈的讨价还价达成的《农业协定》,只是农产品贸易改革的第一阶段,根据协议第20条,成员方应该于实施期结束前一年即1999年继续农业改革的谈判。1999年底世贸组织西雅图部长会议的主要目标就是展开新一轮回合的多边贸易谈判,推动包括农业在内的贸易自由化。展开新回合农业谈判的最直接的原因在于协议执行中遇到的问题。

协议在执行过程中主要出现了以下几方面的问题:(1)高关税问题。即WTO各成员国的关税一直居高不下的贸易保护问题。自从协议实施以来,美国等国家对从发展中国家进口的产品实际征收的关税仍有10%以上的从价税率超过12%,其中有些重要产品的关税高达300%以上。(2)关税升级问题。关税升级对发展中国家农产品的出口及其多样化非常不利,它限制了发展中国家建立高附加值工业和增加其农产品加工出口的份额,引起广大发展中国家的不满。(3)国内支持削减严重不足。发达国家故意利用“蓝箱”措施和“绿箱”政策例外措施,千方百计逃避削减义务。而且,由于削减目标是综合支持量的削减,因此,不少成员方通过在其他方面较大比例的削减,来缓解最敏感部门的削减,使协议的削减目的不能实现。乌拉圭回合谈判实际上给发达国家预留了巨大的农业补贴空间,对国际农产品贸易仍然会产生较大的扭曲作用。

(三)多哈回合农业谈判议程

1.西雅图:缓慢启动

1999年12月西雅图会议因非政府组织抗议和发展中国家与发达国家在农业等一些重要议题上分歧太大而未能成功启动新一轮多边贸易谈判,但会后93个WTO成员单独或联合向农业委员会(COA)提交了46份提案,经农业委员会特别会议整理确定为谈判的框架建议。2001年11月多哈世贸组织第四次部长级会议,通过了《多哈宣言》,被誉为“多哈发展议程”的新一轮多边贸易谈判成功启动。农业、非农产品市场准入、服务、知识产权等8个议题被确定为“多哈”回合谈判领域。

2.多哈:陷入僵局

在坎昆会议上,各成员在农业问题上的立场差异很大。以美国为代表的农产品具有较强的国际竞争力的发达国家,极力推动农产品贸易自由化,主张降低关税并缩小成员问的关税差异,主张削减国内支持乃至取消出口补贴,但又提出国内支持与出口补贴的削减要以发展中国家降低农产品的进口关税、改善市场准入为条件。以欧盟、日本为代表的农产品缺乏比较优势的发达成员,则要求尽可能维持对农业的高度保护和支持,强调灵活性。然而,美国和欧盟在大量保持农产品贸易扭曲措施的同时,却联手要求发展中成员开放农产品市场。坎昆会议上以“20国协调小组”(G20,以巴西、印度、中国为主要成员)为代表的发展中国家强烈要求应就发达国家最终取消农业出口补贴确定期限,并减少国内支持,给予发展中国家特殊和差别待遇。在多哈回合农业问题谈判上,冲突激烈,利益难以调和,直接导致在坎昆举行的WTO第五次部长级会议无果而终。

3.坎昆:构建框架

坎昆会议后,农业谈判一度陷于低谷。2004年3月WTO总理事会組织5次农业谈判会议,各谈判方最终于2004年8月1日达成农业谈判模式框架,即“多哈框架协议”,确定了发达成员取消所有形式的农业出口补贴、对扭曲农业贸易的国内支持进行实质性削减,发展中成员降低工业品的进口关税和其他壁垒、进一步开放非农产品市场的原则。

4.日内瓦:小步前进

2005年12月13-18日,WTO第六次部长级会议在中国香港举行。会议通过了《部长宣言》,将2013年设定为发达国家取消出口补贴的最后期限,同时在最不发达国家的市场准入方面取得了进展,其一揽子协议使得近乎解体的多哈回合重新回到协调轨道,但在削减农业补贴、降低非农产品关税等关键领域,谈判仍未取得关键性进展。

5.《香港宣言》:进入“休眠”

根据2005年12月香港部长级会议确定的目标,WTO成员应在2006年4月30日前就相关模式达成协议未能实现。然而在此后的多次谈判中,各方都未达成共识。2006年7月24日,拉米主持召开了贸易谈判委员会非正式会议,正式建议全面中止已持续近5年的多哈回合贸易谈判,并表示不为恢复谈判设定任何时间表。这意味着多哈回合贸易谈判完全陷入困境,被迫进入“休眠期”。

农业议题谈判中的矛盾主要集中在两个方面:首先,在国内支持问题上,发达国家巨额的国内农业补贴大大削弱了发展中国家农产品在国际市场上的竞争力,因此发展中国家强烈希望主要发达成员(美国、欧盟)大幅度削减农业补贴。但基于国内政治原因的考虑,发达国家不肯做出实质性的让步,这导致了发达成员与发展中成员之间分歧的加剧;其次,在市场准入问题上,以美国为代表的农业比较优势成员要求以欧盟为代表的农业比较劣势成员扩大市场准入水平,但在国内农业利益集团的压力下,欧盟等农业比较劣势成员难以做出足够的让步。

(四)新一轮的农业谈判

2008年7月21日,WTO小型部长级会议在瑞士日内瓦召开,由于多哈回合谈判目前处于关键阶段,WTO总干事拉米召集此次小型部长级会议,旨在推动农业与非农这两大核心议题的谈判取得突破。

这次会议,本来已经取得突破性进展,最棘手的农业贸易和非农产品市场准入问题80%以上的难题已经达成共识,离最终结束谈判只剩下很小的一步。然而,一个对发达国家没有实质影响的“发展中国家特别保障机制”却导致了这次谈判的失败。

农产品特殊保障机制(Special Safeguard Mechanism,简称“S S M”)是在本轮谈判中为WTO发展中成员新引入的贸易救济机制。该机制允许发展中成员在进口农产品数量激增或价格下跌时征收附加关税,以有效应对进口农产品对国内产业的冲击。该机制是应印度尼西亚、印度等G33成员(发展中成员农业问题33国协调组,印尼牵头,包括印度、中国等成员)的要求被列为谈判议题的。事实上,乌拉圭回合的《农业协定》已有农产品特殊保障条款(Special Safeguard Provisions,简称“SSG”)。但现有SSG的触发条件过于严格,发达成员可以启用该条款,发展中国家援引该条款保护国内产业的难度很大。因此,印尼等成员提出建立新的只适用于发展中成员的SSM,同时要求终止SSG。