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刘开颜

摘要:通过对欧美三个发达国家(法国,德国和美国)私立大学管理模式概括性的考查与分析,结合我国现阶段民办高等教育的管理现状,提出了“董事会和校务委员会领导下的校长负责制”这一民办高校管理新模式,以期能有效解决目前我国民办高校中普遍存在的管理体制滞后的问题。

关键词:欧美私立大学;民办高等教育;管理模式;创新

中图分类号:G648.7

文献标识码:A

文章编号:16723198(2009)20020903お

改革开放以来,我国的民办高等教育事业蓬勃发展,并在社会经济生活的各个方面扮演着日益重要的角色。与此同时,其发展过程中所暴露出来的问题也很明显,且阻碍了民办高等教育事业的健康发展。这些问题的产生固然可归因于相关宏观政策法规的缺失,但管理模式层面的问题乃是其根本原因。

相比而言,欧美发达国家私立大学的管理模式已非常成熟,是欧美国家高等教育数百年持续发展和孕育的结晶。“他山之石,可以攻玉”,面对我国民办高等教育的现状,科学合理地借鉴欧美私立高等教育的管理成果,无疑是我国民办高校借助后发优势,实现跳跃式发展的有效途径,对全面提高我国高等教育的整体水平具有重要的现实意义。

1欧美私立大学管理模式概述

(1)法国。法国高等教育具有悠久的历史。文艺复兴时期高等教育得到了迅速的发展,在此期间有许多人文学院和多科技术学院相继成立,以后随着社会、经济和军事的发展又不断得到了巩固和完善。法国高等教育结构复杂,与其他欧美国家高等教育体制有许多不同之处。法国的高等教育机构以公立大学为主,私立大学所占比重相对较小。

法国私立大学的管理方式很少采用理事会制,决策部门由校长及行政委员会、科学委员会和教学与学生事务委员会组成,院系以执行决策为主。校长由三个委员会全体成员大会选举产生,任期5年,不得连任。校长候选人必须为本校教授。三大委员会中除学校代表外,还必须有来自经济界、大区和省里的代表。法国政府对私立大学的管理参与程度很高,这在其他西方发达国家的高等教育体系中是很少见的,但与我国在这方面的实际状况较相似。 (2)德国。根据德国高等学校教育立法,无论是公立的还是私立的,有权实行自我管理,但各州主管部门对其又有监督权,即采取学术事务与非学术事务相分离的政策。在该国绝大多数私立高校中不采用董事会制。

校长是德国私立高等学校内部管理的代表,负责学校的行政管理;在副校长中,有一名财务主管(也有人称其为常务副校长),他同时还是州政府委托的校内财务督察,在许多州直接对主管高校工作的文化教育部长负责。评议会是学校最主要的管理和协调机构,除进行学术决策外,还负责确定校长候选人和批准教授候选人名单,全校代表大会由教授组,学生组,教研人员组及行政人员组组成,各成员组均有席位和表决权,主要任务是选举校长,在学校的各重要联席组织内,有关学术事务如教学,科研和教师聘任,教授的席位和表决权有绝对权威。学校设学院或系负责人,由选举产生,为行政领导,实行任期制。院务会和系务会一般由全体教授组成,负责学术事务。基层教学和科研组织是具体的学术机构,教授在其中具有绝对支配地位。

(3)美国。董事会是美国私立大学的权力机构,其组成是资助学校办学的各方代表、政府和部门有关人员、校友代表、学校教师和学生代表。董事会的执行部门为理事会。理事会推选一名理事长,掌握学校的经营、管理和办学方针,对教学和研究方面很少涉足。有的私立大学还设评议会,成员涵盖比理事会广,校方人员相对多些,是大学中的"议会",职责是对理事会提出的一些重大问题进行审议。理事会与评议会之间有时会产生矛盾和纷争。美国私立大学最高行政负责人是校长,是当然的理事,校长受理事会领导。大学校长向社会公开招聘,多数是由外校出身的人士出任。一些二、三流大学的校长可到一流大学去物色、招聘,一流大学更倾向于由出身于本校的校友来担任。

在美国私立高校,除设立评议会外还设有校一级的教授会,由学校各部门负责人及各学院院长、研究所所长和教授代表若干人组成。教授会主要职能是负责学校的教学和科研。

用历史的观点来分析,欧美私立高校选用的管理模式是在内外部压力以及高等教育组织目标共同作用的结果,高校管理本身的复杂性程度、各国高校所具有的战略资源市场、市场化程度以及高校间资源竞争的激烈程度是推动欧美高校管理模式选择的直接动因。

2欧美模式对我国民办高校管理模式创新的启示

2.1民办高校组织目标的确立

无论中外,任何高等教育组织的目标都会有长远目标与短期目标之分,在该目标形成的过程中,又有内在目标和外在目标之分。一般来说,一个组织的长远目标应当能够体现组织对未来的展望,反映组织的主导价值取向,如“为学生服务”就反了民办高校的服务意识,“做一流特色高校”就反映了民办高校的竞争取向,而这种价值取向亦为我国民办高校选取管理架构的内在动因。

在民办学校的发展初期,一般都把组织运营的规范性、纪律性、程序性作为组织建设的目标,把人员的不断优化组合当作组织建设的一个重要阶段。在组织结构设计过程中,应当将长远目标与短期目标、外在目标内在目标有机结合起来,选择一个有效可行且符合办学实际的管理模式。

合理的结构是组织有效运行的又一要素,包括部门的设置、层级的选择等。结构应当与目标相适应,结构服从于目标。结构设置至少应从两个方进行考虑:纵向的设置,包括管理层次是扁平型的还是垂直型的,决策放到哪一个层次以及组织重心放到哪一个层级和部门等;横向的设置,即要考虑组织内各部门间的协调、制衡与监督。

根据我国目前民办高校的管理现状及普遍推行的以“为学生服务”和“办特色高校”的组织目标,鉴于欧美私立大学的管理经验,建议民办高校管理模式可采用“董事会和校务委员会领导下的校长负责制”这一新型管理模式。

2.2董事会和校务委员会领导下的校长负责制

(1)民办高校的董事会。首先要建立民办高校董事会的规范运作机制,打下走民主决策道路的基础。在民办高校的办学过程中,经常出现这样的现象:董事会不能真正行使自己的职能而沦落为董事长的董事会。从我国目前民办教育发展的现实来看,资本进入的程度和深度日益显著。董事会成员及其运作操纵在资方代表手中,按照出资方意愿来行事的现象较为多见。所以,董事会这一管理模式即使在部分民办高校中已经得到确立,但制衡体制亟须完善。

在这个组织框架中,股东会是学校的最高决策和权力,对学校生存和发展的重大问题做出决策;董事会是股东会领导下的学校决策和管理的中枢机构。这种管理模式的组织目标为“民营”,即以高等教育为产业,目的是获得经济利益。这与我国政府所推行的“民办”方针,即非盈利的办学目标不相一致。

(2)校务委员会。当谈到我国民办高校的管理模式创新时,我们应当考虑借鉴欧洲高等教育体系中普遍采用的“评议会”制。当然,这里不是简单的搬用,而是结合我国的现实情况,是具有一定制度创新意义的民主设计。但“评议会”在中国民办高校的管理体制中的权威性不够,因此采用“校务委员会”这一称谓,以明确其行政权力。建立校务委员会,不是要削弱校长的权力,而是试图改变学校原有的权力运作形式,通过建立基层民主决策机制,使得校长权力与责任对等,同时发挥集体决策的智慧和优势。这样可将行政与决策分离,在行政上实行校长负责制,在决策上则实行校长参与或主持的民主集中制即校务委员会制度。

校务委员会是一种集体决策的领导制度,我国解放前的私立高校多数实行这种。解放初期,不少初等和中等学校也实行过这种制度。一般来说,校务委员会有两种情况,一种是作为学校的最高管理机构,通常由少数办学人员组成,并由这个机构聘任校长主持日常工作,这类委员会实际上是权力决策机构,其功能相当于董事会。一种是作为管理层面的民主决策机制,由校长来主持,多人协商,集体决策,以降低其功利性,增强公益性。

(3)校务委员会的功能定位。从欧美私立大学的管理实践来看,委员会制度本质上是一种权力制衡机构,是遵循少数服从多数,通过一定的民主程序决定学校重大事务的集体负责的权力机构。在实行校长负责制的学校,又同时实行校务委员会制度的组织中,容易出现两个问题:第一,是对民主的认识问题。第二,校长负责制与集体决策、集体负责之间关系的协调。

如果要想使得民主成为一种学校的管理方式,单靠孤立的制度是无能为力的,它需要一套制度建设以及以制度为载体的人文氛围的形成。为了实现这个理想,要将的民主精神渗透进学校管理各方面的工作中,其载体就是建立健全学校的民主决策的管理结构。

根据我国各民办高校的具体情况,所设置的校务委员会可以是参议性的,也可以是监督性的,更应该是权力性的。

参议性质的校务委员会由学校教职工代表大会选举产生,当选主席兼任校务委员会主任,是教职工代表大会的常设机构,旨在反映民意,为学校出谋划策。属咨询机构,无决策权。在校教职工代表大会召开期间,向代表大会报告工作。它的设置不改变“校长负责制”的实质。

监督性质的校务委员会由教职工代表大会推荐、由学校董事会任命。它虽保持了参议机构的性质,但主要承担监职能,如对教职工业务活动进行定期检查;按时向董事会和校长提交各项报告,如学校发展规划、年度工作计划与总结、报告等,均须经校务委员会审查通过,方可上报;主持对校长的考评工作,但无决策权。

作为权力机构的校务委员会由教职工选举产生,或由学校董事会任命;校长、党支部书记为当然委员。学校重大事务由校务委员会决定,交由校长及学校相关部门执行。校务委员会发生意见分歧时,投票表决,无正当理由,学校董事会无权否决。

(4)校务委员会的构成。设立专门校务委员会是制度化地参与高校建设和管理的有效模式。从学校来说,内部参与可以通过建立教师委员会、学生委员会(学生会)的方式,加强内部参与程度;外部则可通过家长委员会,通过选出家长代表参与学校的管理,使学校广泛利用家长资源,并接受来自家长方面的监督。

教师是高校中的专业技术人员,对学生最了解,对学校的日常教育教学工作有着最直接的感受,听取他们的意见,维护他们的利益,尊重他们的专业自主权是现代高校管理的基本要求。通过教师委员会,在学校行政与专业工作人员之间架起沟通的桥梁,反映教师意见,促进两者之间的交流是现代高校管理的普遍做法。

通过家长委员会,可以将学生及其家长所关心的问题形成一致意见反映给校方,并能从校方获得反馈意见。这样,既尊重了家长对学校工作的知情权和参与权,定期将学校的工作计划、经营状况及财务收支等方面的情况和问题如实地向家长汇报,又可利用其广泛的社会资源,获得家长对学校工作的理解和支持。

随着民办高校规模的扩大,管理问题越来起复杂,由专家参与校务委员会的决策就显得越来越重要了。从国外管理经验来看,注重中介组织和专家咨询参与学校管理是不少国家采取的措施。对于董事长和校长而言,应当注意逐渐建立自己的“智囊团”,吸收有经验的教育界的知名专家、一些退下来的经验丰富的教育管理人员参与到学校管理中来。要充分尊重这些人士的建议,最大限度地发挥这些智囊的能量,为决策和学校的发展出谋划策,并将各种有价值的建议综合起来形成决策框架,然后逐步实施。

同时要避免使校务委员会走入误区。我国有些民办高校,由少数办学人员组成校务委员会作为学校最高管理机构,并由这个机构任命校长主持日常工作,这就相当于董事会的职能。由于这类校务委员会委员人数少,随意性较大,因此做出的决策多欠全面,不利于学校的健康发展。

2.3民办高校的“董事会和校务委员会领导下的校长负责制”与公办高校的“行政机构领导下的校长负责制”之间的差异

第一,校长负责的对象不同。行政机构领导下的校长负责制,校长负责的对象是上级行政部门;董事会和校务委员会领导下的校长负责制,校长负责的对象是董事会即出资人组成的办学实体和全体教职员工。前者反映的是一种行政隶属关系,校长只要执行了行政部门的规定,不违反国家的法规、教育方针,就是基本称职的,其规范性比较强;后者则在校长和董事会及校务委员会之间形成了一种契约或合同关系,尽管这种关系受到有关法律的规范,行政部门也有不同程度的干预,但本质上是一种聘用合同的雇用关系,校长要对董事会和校务委员会负责,其绩效是由其与董事会和校务委员会签订的合同承诺或契约为准。

第二,形成了不同的政校关系。公办高校的校长直接面对的是政府或上级行政机构,政校关系是一种直接的监督和被监督、任免与被任免、命令与被命令的关系,校长应当履行由行政部门做出的规划、设置的办学要求;而民办高校董事会和校务委员会领导下的校长负责制,则是在原有的政校之间,多了—层组织关系。实际上,由于民办高校本质上是自负盈亏,必须遵循市场经济的优胜劣汰机制,因此,政府除依法监督民办高校的办学基本标准和行为外,与公办高校相比,应尽量减少行政干预。在管理方面相对而言更加自由民主。

一般来说,光有民主没有集中,容易缺乏效率,往往是议而不决,且容易发生“投票悖论”的现象;光有集中没有民主,又容易形成独“一长制”。一定的集中也是必要的。所以如何维护校长的权威,做到民主中有集中,同时又能避免校长负责制因缺乏民主监督机制而形成的“一长制”,对于民办高校来说是一个有待解决的课题。

在民办学校中,校长与董事会和校务委员会是雇用关系,但校长频繁更换不利于学校的长期稳定,因此要处理好校长与董事会及校务委员会之间的关系。在实际运用中应注意以下两点:

第一,明确责任主体。董事会和校务委员会是权力决策机构,决策责任当由校务委员会的全体成员来承担。如果是权力决策模式,那么董事会就不是对校长监督的问题,而只能是对整个校务委员会的监督问题。这种监督比监督校长一人更难。所以,如果建立校务委员会的管理体制,校长在校务委员会中的地位和作用就必须予以明确。这不仅仅是一个理论问题,更是一个实践的问题。

第二,保证利益群体的一致与平衡。民办学校建立校务委员会则主要会受到利益群体的阻力,两者都会使得校务委员会举步唯艰。如果董事会下设常务或常设管理机构,那谁的权力更大?在民办学校中,校务委员会决定了的事情,董事会是否进行干预?责任和权力如何统一等等。这些问题都需要在实践中探索出切实可行的解决办法。可见,在学校营造一个人人关心学校,视校为家的氛围非常重要。要形成这样的氛围,培养员工的参与意识,让更多的人参与学校的建设和管理中来。从决策层面来看,通过教职工代表大会选举代表参加学校的决策机构 — 校务委员会,使教职工代表在校务委员会和董事会中占有一定比例,并享有与其他代表同等的权利和义务。

3结论

“董事会和校务委员会领导下的校长负责制”这一民办高校管理新模式是在充分考查了东西方各自高等教育体制的特点,特别是充分考虑到了目前我国民办高校领导阶层所处两难(或多难)境况的基础上提出的。它既是一种创新,也是一种妥协,是一种我国目前的高等教育体制暂时不能实现与西方先进高等教育管理体制接轨的折衷策略。可以预见,这个新模式不可能是一服万灵药,而是一种渐进式的东西方高等教育管理理念的融合。如何更好地做到洋为中用,尽快给我国的民办高校组织带来直接的效果和利益,还需要民办高校在各自的教育管理的实践中去不断探索,发现规律,逐步完善,灵活应用。