简论我国环境公益诉讼中检察机关介入方式的局限性

卢　妍　郑　艳

[摘 要]目前我国环境公益诉讼实践中，检察机关介入的方式多种多样，但均存在着诸多局限因而难以充分发挥检察机关在环境公益诉讼中的作用。其中，直接起诉于法无据，督促起诉和支持起诉有赖相关主体的配合，抗诉和附带民事诉讼则适用范围有限。同时，诸多介入方式还存在系统性和规范性的欠缺，又受到环境公益诉讼制度缺失和检察监督职能的局限。

[关键词]环境公益诉讼 检察机关 局限

本文为山东科技大学2008年度研究生科技创新基金三级资助项目阶段性成果。

作者简介：卢妍，山东科技大学2006级环境与资源保护法学研究生；郑艳：山东科技大学图书馆教师。

在我国环境公益诉讼实践中，检察机关扮演了积极的角色，其介入环境公益诉讼的方式或者途径大致有：1.检察机关以原告身份单独或联合提起环境公益诉讼；2.支持起诉；3.督促起诉；4.刑事附带民事诉讼；5.抗诉等。但是，在现行法律框架下，这些介入方式存在种种局限性，影响到了环境公益诉讼中检察机关能动性的发挥和对环境公益的保护。

一、检察机关介入环境公益诉讼具体方式自身的局限性

（一）直接提起环境公益诉讼的局限性

尽管由检察机关以原告身份单独或联合提起环境公益诉讼是法治发达国家的普遍做法，也是近年我国检察机关介入环境公益诉讼的主要方式，但是在现阶段这种方式受到法律规定缺失的局限而无法摆脱试验探索的性质上升为环境公益诉讼的制度性解决方案。

宪法仅规定了检察机关的法律监督职能，《人民检察院组织法》只授权检察机关提起刑事公诉，《民事诉讼法》、《行政诉讼法》也只规定了检察院的民事、行政审判监督权，均未明确赋予检察机关直接提起民事、行政诉讼的权利。“检察机关在法无明文授权的情况下，以司法实践突破法律框架的束缚，不能不说是一种严重的‘体系性违法”。[1]因为规则的普遍遵守实际上是以大多数人对规则的认同和自愿服从为前提的，如果执法机关都不遵守规则，则会导致人们对规则和执法机关的不信任从而发生“守法危机”。[2]相对于通过这种方式挽回的环境公益的损失，也许检察机关超越法律授权的界限，所造成的法律权威性的损害是更加巨大的。

（二）督促起诉和支持起诉的局限性

这两种方式均没有强制效力，要想发挥作用有赖于被督促人、被支持人自愿接受，主动配合。此外，在这种介入方式下，“检察机关在诉讼中的地位不明确，既不是原告，也不是第三人，由此导致了其在诉讼中的作用存在不确定性。”[3]检察机关不能作为当事人直接参与诉讼，也就不能直接提出诉讼请求，也不承担败诉的风险，甚至能否派员出庭、能否参与进行举证、质证等诉讼活动都是有争议的。而且，对被督促人、被支持人在诉讼过程中怠于行使其权利而败诉的，检察机关也没有有力的约束手段。

（三）抗诉和刑事附带民事诉讼的局限性

对抗诉而言，其重心在于防止法院的错误裁判，而并非直接保护社会环境公益。由于抗诉是“事后监督”，而且必须存在法定事由，所以它无法解决大量的环境公益案件因无人愿诉、无人能诉而无法进入诉讼流程的问题。同时，对进入诉讼流程的环境公益案件，在判决未生效或者未发生法定事由的情况下，检察机关也无法利用抗诉的方式介入。

对刑事附带民事诉讼而言，其适用的前提是刑事诉讼的成立，对实践中大量的对环境公益的侵害达不到刑事犯罪程度的案件，这种方式就无法使用了。

二、检察机关介入环境公益诉讼整体的局限性

（一）现阶段检察机关的介入缺乏系统性和规范性

上述介入方式的依据均为原则性、框架性的规定而缺乏具体的可操作的规则。这使得司法实践中各地检察机关适用这些介入方式没有统一的标准，在环境公益诉讼中究竟使用哪一种方式介入，每一种方式又如何具体操作都表现出一种随机性。由此导致的是环境公益诉讼中检察机关的各种介入方式之间缺乏配合与衔接，整体上显得散乱而不成体系，很大程度上影响了检察机关介入环境公益诉讼的效果。

以支持起诉为例，其法律依据只有《民事诉讼法》第15条笼统的规定，检察机关支持起诉的案件的范围、支持起诉的方式、是否可以调查证据、是否要派人出庭、是否参加法庭质证、辩论、败诉后诉讼费用如何处理、胜诉后是否需要帮助申请执行等均没有明确的规定，结果实践中各地检察机关就自行其是，出现了多种多样的支持方式。

（二）现阶段的检察机关的介入无法完全弥补环境公益诉讼制度上的欠缺

目前我国环境公益诉讼面临的最大问题就是大量的环境公益受侵犯的事件无人能诉、无人愿诉。检察机关直接起诉面临合法性的质疑，而督促起诉等其他介入方式更多的是在既有的约束条件下应对这一问题的权宜之计，只能尽量缓解而不足以彻底解决环境公益诉讼主体欠缺和无力的问题。比如按照现行诉讼法的规定，原告必须是直接利害关系人，发生环境损害后，检察机关不论是想督促起诉还是支持起诉，都必须找到、确定直接利害关系人。但是由于环境公益的特殊性，很多环境公益损害难以确定直接利害关系人，这时检察机关根本找不到督促和支持的原告，环境公益诉讼根本无法进行，检察机关的介入就更无从谈起了。

现行法律中环境权的缺失、诉讼法中对原告资格的“直接利害关系人”的要求等制度上的缺陷严重局限了环境公益诉讼中检察机关介入的效果。

（三）现阶段的介入模式受到检察机关监督职能的制约

现阶段环境公益诉讼中检察机关的介入是围绕其检察监督职能展开的，不论是督促起诉、支持起诉还是抗诉，都是检察监督权的具体表现。因此，检察监督职能的有效运作是环境公益诉讼中检察机关介入充分发挥作用的前提和基础。但是由于一些制度和非制度的因素，使得检察机关的民事、行政检察监督职能难以有效展开，从而制约了环境公益诉讼中检察机关功能。主要表现在：

第一，现行法律对检察监督权的规范存在矛盾和不足。比如我国宪法规定检察机关是国家法律监督机关，自然应该对涉及法律适用的所有领域进行监督，但是《民事诉讼法》第14条则规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，排除了对执行领域的监督；进而在民事诉讼法分则的规定中进一步将检察机关的监督限定在对已生效的裁判通过抗诉的方式监督上，排除了检察机关对其他民事审判活动的监督。此外，现行法律对监督的方式、范围、程序等等规定的比较笼统，也造成检察机关的执法不够统一，工作不够规范等问题。

第二，检察机关自身对民事行政检察监督工作重视不够，影响了监督职能的发挥。很多检察机关在人员配备、机构设置等方面都向刑事检察方面倾斜，使得检察机关成了“刑事检察院”，难以在环境公益诉讼领域有所作为。

总之，现阶段检察机关对环境公益诉讼的介入存在诸多制度和非制度的局限，要真正为环境公益侵害提供有效的司法救济，必须正视和克服这些局限，建立系统、高效的检察机关介入环境公益诉讼机制。

参考文献

[1]蒋伟亮、张先昌：《和谐社会语境下的检察监督权基于民事公益诉讼的阐释》，载《河北法学》2007年第9期

[2]参见Michael D。Bayles，Procedural Justice。Kluwer Academic Publishers 1990，P.29

[3]钱渊：《检察机关介入公益诉讼方式之选择》，载《政治与法律》2007第5期