深化和完善投资体制改革理论的重构研究

黄明知 朱明强 明 磊

摘要:文章通过对各种建筑投资体制改革理论的总结,对现阶段投资体制改革进行了分析和评价,阐述了我国投资体制改革所面临的形势和任务。旨在防范投资风险,提高投资效益,促进经济健康发展。

关键词:投资;体制;改革

中图分类号:F832.48文献标识码:A文章编号:1006-8937(2009)18-0158-02

投资是指将一定数量的资产投入到某项事业或某个项目,以获取一定经济效益或社会效益的活动。投资体制是各类投资主体的投融资运行机制和国家对全社会投资活动的宏观调控与监管制度的总称。

改革开放30年来,尤其是国务院2004年颁发《关于投资体制改革的决定》和2005年颁发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》以来,我国的投资体制在简化和规范投资审批程序、确立企业投资主体地位、放宽社会资本投资领域、完善政府投资体制以及采用市场化手段和行业准入标准强化宏观调控和投资监管等方面进行了一系列重大变革,并已取得突破性进展,但在投资项目审批权责结构体系的重构、投资的宏观调控权责结构体系重构、投资活动的多部门协同监管权责结构体系重构和政府公共投资决策的权责结构体系重构等4个方面还有许多重大关键理论问题必须加以深入的研究,以更好的促进经济发展。

1投资项目审批权责结构体系的重构研究

此问题的实质是投资项目的前置性审批制或核准制是否应该取消,而全部实行备案制?中国投资协会秘书长张汉亚强调,在国外不存在政府审批的问题,而是依靠环保法等相关法律来约束企业的投资行为。国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁提出,发改委的职能定位应象日本企划厅一样,超脱各个部门之上,只负责制定中长期规划,而不再拥有具体的项目审批权。国家行政学院教授李军鹏也认为,宏观调控部门应切实减少微观管理和具体的审批事项,逐步缩小政府对投资项目的核准范围,重点实施好投资项目的“备案制”管理,实现从“项目管理”向“规划管理”。

我们认为,比审核项目重要得多的工作包括:编制国民经济和社会发展中长期规划和科教文卫、农林水利、能源交通、生态建设、环境保护、战略资源开发等重要领域的发展建设规划;制定并适时调整内外资企业投资指导目录来明确国家鼓励、限制和禁止投资的项目;建立投资信息发布制度,及时发布政府对投资的调控目标、主要调控政策、重点行业投资状况和发展趋势等信息来引导全社会投资活动;建立科学的行业准入制度,规范重点行业的环保标准、安全标准、能耗水耗标准和产品技术、质量标准来防止低水平重复建设等等。上述工作之所以更重要,是因为上述各项发展建设规划、投资指导目录、行业准入制度报经全国人大或国务院批准之后就成为国企、民企、外企等各类市场主体选择投资项目和土地、环保、安全生产、城市规划、质量监督、银行监管、证券监管、外汇管理、工商管理等监管部门从维护社会公共利益角度审查各类企业的投资活动,并颁发投融资许可手续和减免税确认手续的法律依据。但是,由于行政管理体制改革没到位,地方政府还未完全消除上马 “政绩工程”、“形象工程”的冲动,因此三到五年内还有必要保持上级政府对下级政府的投资审批或者核准制。

2关于投资的宏观调控权责结构体系重构研究

此问题的实质是在我国的经济市场化程度和对外开放程度都很高的情况下,如何实施宏观调控调并确保调控的公平、科学、权威、高效?各个相关政府部门的调控主导权如何重新配置?当前投资体制改革中存在的最根本问题是市场还没有充分发挥配置资源的基础性作用,宏观调控还过多地依赖行政手段,即如魏加宁所说,现在的宏观调控体系本身存在着扭曲现象和制度性缺陷,已经无法适应变化了的经济基础,他提出宏观调控的主角应让位给中央银行,必要时再加上财政部。时任国家发改委主任马凯也强调,2007年投资调控的根本措施还是管好土地、货币这两个闸门,提高、管严市场准入这个门槛,而发改委投资所所长罗云毅则提出了“三个管住、三个放开”的宏观调控新模式,即“管住货币、放开投资;管住外部性审核、放开投资比例;管住国有资本、放开社会投资”。

马凯和罗云毅的观点进一步论证了宏观调控主导权应让位给国土、金融证券、环保等部门,必须综合运用财税政策、货币政策、税收政策、利率政策、证券市场等经济政策和杠杆来调节经济运行。中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出应“合理配置宏观调控部门的职能,做好发展规划和计划、财税政策、货币政策的统筹协调,形成科学权威高效的宏观调控体系”。我们认为,发改委编制的各项发展建设规划、投资指导目录、行业准入制度应该成为指导宏观调控和投资监管的总方针,其他部门必须执行。“十一五”规划提出将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,并实施不同的区域政策就可以说明规划作为投资调控总框架的重要作用。

3关于投资活动的多部门协同监管权责结构体系重构研究

此问题的实质是政府对全社会的投资活动怎样进行事前、事中、事后的监管才能既维护社会公共利益又保障投资者利益?张汉亚指出,世界各国都是通过在环保、安全、能耗、技术和质量等方面设立适当的技术标准门槛来减少和杜绝投资活动对经济社会可持续发展和居民健康可能造成的危害,但我国目前的产业政策和技术标准却加进了像“上大压小”这样一些不合理的行政规定,在钢铁项目的审批和现有企业的整顿上明显偏袒国有企业,并“一刀切”地关闭了上万个小煤矿,使民营企业对小煤矿的投入无法回收,地方政府又没有能力予以经济补偿。我们认为,依法监管、限期整顿达标可能是实现公共利益和投资者利益双赢局面的一个必然选择。如果小煤矿在环保、安全等方面能够达到国家规定的各项标准,不许它们建设和生产就有失公平,而且会造成大量人员失业。

4关于政府公共投资决策的权责结构体系重构研究

此问题实质上涉及到合理界定国有资本、民营资本、境外资本各自的投资范围和政府公共投资决策的权责结构体系。罗云毅认为,政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域,政府应尽可能从竞争性行业中退出来,去完成生态恢复、环境保护、医疗、养老、失业和公交、水电气供应、公益性文体卫生服务等市场无法完成的任务。国家发改委投资所原所长田江海则提出要减少官办工程,增加民办工程;减少政绩工程,增加利民工程;减少重复工程,增加补缺工程的主张。

国资委在《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》中明确提出军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航和航运等七大行业应该由国家控股,但中欧国际工商学院许小年教授认为其中的很多行业实际上没有必要强调和坚持国家的绝对控股。他认为凡政府经营的都应该是微利或亏损的,凡赚钱的都应该交给市场,国有资产的经营目标不能也不应该是保值增值,而是实现政府的社会公益目标,国有资产保值增值和政府职能之间存在着根本性的冲突。我们认为,政府不应同时身兼投资活动的运动员和裁判员双重角色,政府的唯一角色是为社会排忧解难,而不是与民争利。而且,即使政府介入公共品供应也并不意味着政府自己去建设和经营基础设施,政府应主持基础设施的规划,制定预算,通过竞争招标,将公共工程承包给民间公司。实际上,英国、芬兰、瑞典、葡萄牙、日本、德国等国家早就在公共服务行业广泛采取PFI/PPP模式,已有很成熟的经验。PFI/PPP模式包括BOT、TOT、ABS、DBFO、融资租赁、特许经营等多种方式,我国目前也广泛采用了这样的方法,并取得了较好的效果。而在政府公共投资决策的权责体系的研究方面,同济大学郭重庆院士提出,重大工程决策应纳入立法程序,应该缩小行政部门的投资决策权限,扩大立法部门的干预权限,政府决策过程中的职责和权利应通过法规形式明确规定,增大决策过程的透明度,应制订鼓励社会成员广泛参与的制度。清华大学谈毅、仝允桓则认为,当前我国重大工程决策由国家相关部委自行组织专家开展论证的方式已经暴露出很大的弊端,世界银行、国际咨询工程师联合会也认为,目前我国的工程决策机制存在重大缺陷,主要是工程咨询机构始终处于政府机构的从属地位,缺乏独立的真知灼见和始终坚持自己的咨询判断及建议的独立性。

5结 语

深化和完善投资体制改革还需很长的路,以上四个方面的研究才刚刚破题,在实践的过程中还必须结合中央的有关精神去大胆探索创新,我国正处在发展的关键阶段,改革与发展的任务很重,我们必须落实科学发展观, 坚定不移深化和完善投资体制改革,使我国经济和社会发展的更和谐。

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