新农村建设中的乡镇财政

王元亮

摘要:乡镇政府是管理农村的基本行政单位,管理辖区内的各项政治、经济和社会事务,也是我国农村最基层的政权组织,需要同广大农民群众直接联系,因此,是建设社会主义新农村的最重要的组织力量。对于乡镇财政是怎样支持新农村建设的、在支持新农村建设过程中存在哪些问题、采取什么样的措施来完善乡镇财政等一系列问题都是目前大家关注的焦点。

关键词:新农村;乡镇财政;问题;改进措施

中图分类号:F812.8文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)26-0043-02

建设社会新农村的问题早在1956年的《农业发展纲要四十条》中即已提出,当时建设新农村主要是解决广大农民的温饱问题和为在新中国实现工业化、城市化提供财政积累,而今天的新农村建设是一个庞大的系统工程,它是社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设协调发展的新农村,是“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村。特别是近年来,从中央到地方从多方面加大了对三农的支持力度,全社会普遍关心和支持新农村建设的局面已经形成。那么面对新农村建设的形势和任务,乡镇财政是怎样支持新农村建设的、在支持新农村建设过程中存在哪些问题、采取什么样的措施来完善乡镇财政等一系列问题都是目前大家关注的焦点。

一、新农村建设中的乡镇财政运行机制

2005年10月召开的党的十六届五中全会上,党中央从统筹城乡发展的战略全局出发,从工业反哺农业,城市支持农村的角度出发,提出了建设社会主义新农村的战略部署,作为新农村建设的责任主体是乡镇政府,而自农村税改后,乡镇财政已经陷入“吃饭”财政的困境。虽然中央为巩固税费改革成果扎实推进社会主义新农村建设,连续6年发布关于三农工作的中央一号文件。同时财政部为贯彻中央政策,提出让公共财政阳光逐步照耀广大农村,为确保对三农的投入,中央财政采取一系列积极有效的措施:

首先加大转移支付,2006年用于三农资金投入为3 397亿元,比上年增加422亿元,2007年用于三农资金投入为3 917亿,增加了520亿。

其次实行“四项补贴”种粮农民直接补贴良种、农机补贴、综合补贴。2008年对农民的四项补贴支出1 030.4亿元,比2007年增长一倍。

再次实行了各项支农、惠农政策。并以一号文件的形式肯定和贯彻中央的“重农”方针,自改革开放以来中央出台了11个以三农为主题的中央一号文件。

这些政策在一定程度上化解了新农村建设过程中的乡镇财政压力,但并未从根本上解决问题,现行的财政体制仍是一个制度“瓶颈”,使处于五级之底的乡镇在新农村建设中责任主体作用的仍未发挥。

二、乡镇财政在新农村建设中存在的问题

乡镇财政是我国财政体系中最基层的一级,是社会基础的核心,是乡镇人民政府的“财政部”,在贯彻落实中央支农政策中,负责对财政支农资金、对种粮农户补贴资金的发放及农村医疗合作资金的收取、管理和监督,在新农村建设中起着主体作用。但是,一个令人深思的几乎是共性的现象是,农村经济总体发展了,农民生活水平提高了,但许多乡镇财政债台高筑,财政压力越来越大,财政赤字和负债令人惊异,政权建设面临严峻挑战,严重阻碍了新农村建设的进程。主要表现在以下3个方面:

1.乡镇财政资金短缺

我国乡级财政供养人员数量相当庞大,而财政收有又十分有限,据统计乡级财政以占全国7%左右的财政收入,供养占全国财政供养人员总数的20%左右。其结果是乡级财政收入的大多数被财政供养人员“吃”掉了,乡镇财政已经成为名副其实的“吃饭财政”,只能在保工资、保运转中艰难度日。农村的一些公共产品如教育卫生、交通通讯、基础设施等,面临新的困境。加之国家转移支持的数额有限,乡镇又处于我国五级财政之底,财政支农资金通过中央、省、市、县到乡,中间的“跑、冒、滴、漏”问题严重,真正到达乡镇的支农资金十分有限。

2.乡镇财政对支农资金的使用不合理

乡镇财政对于支农资金的使用效益低,损失浪费严重,主要表现在以下几个方面:

(1)乡镇财政缺乏对支农资金的有效管理

乡镇财政大多重项目申报,轻资金管理,缺乏对支农资金使用情况的监督,在支农资金的使用过程中经常存在违纪行为,如将人员经费与项目经费混合使用,以会议费、差旅费、考察费等名目挤占、挪用支农资金;虚列项目费用,套取支农资金等,使支农资金使用效益低,损失浪费现象非常严重。

(2)乡镇财政支农资金支出结构不合理

乡镇财政支农资金支出结构不合理,农产品流通领域和生产经营性项目占用支农资金数额较大,基础性设施、公益性建设投入较少;用于非生产性的农林水事业费支出比例逐年上升,而用于生产性的支出比例下降;在资金安排上存在“撒胡椒面”现象,大项目少,小项目多,项目分散,支农资金不能发挥应有的效益。

3.乡镇财政缺乏对农民的重视

新农村建设需要在国家健康稳定的财政政策的支持下,在乡、镇责任主体的切实引导下稳步推进,最后要通过农民的积极主动参与建设,实现农业的现代科学、农村的和谐繁荣。所以在新农村建设过程中,乡镇一级政府只是责任主体,而真正的执行主体是农民。而乡镇财政大多将支农资金用于农产品流通领域、生产经营性项目、基础性设施、公益性建设等,往往忽略了作为执行主体的农民。

三、新农村建设下的乡村财政改进措施

1.努力寻求农民的创收机制,加大乡镇财源建设

乡镇财政要克服“靠、等、要”的思想,把培植财源、发展地方经济、增加基层财政收入作为当前的主要任务,要多方筹集资金。因为从长远来看,转移支付只是起到“输血”作用。真正的“造血”功能要靠乡镇经济的发展,靠有效地增加乡镇的财源。所以,乡镇财政部门应该加大对农业产业化扶持的投入比重,采取“以奖代补”方式,扶持农民科学调整产业结构,调整粮经比例,发挥财政资金“钱引子”的作用,鼓励农民发展家庭副业,手工业及产品加工;继续引导部分农民从农业生产中分离出来从事二三产业,增加经济收入;合理开发小城镇区土地资源,招商引资,以租赁、转让的形式发展股份制企业及私营企业;依托当地的资源优势,大力发展特色产业,使特色产业形成规模,打出品牌;大力支持新兴产业等,只有这样才能实现乡镇财政的“造血”功能,解决财政资金短缺的问题。

2.乡镇财政应提高支农资金的使用效益,避免损失浪费现象

要提高乡镇财政对于支农资金的使用效益,避免损失浪费严重现象,可从以下两个方面入手:

(1)加大支农资金的监督管理

乡镇财政要加强对支农资金的管理,设立专门账户,单独核算支农资金;实行票据统管,在乡镇范围内,凡涉及新农村建设所需求的票据,统一由乡镇财经所办理,不需流入村级财务,保证新农村建设资金的整体合一;完善用款手续,按工程进度拨款,定期公布工程用款情况,接受全社会监督,严防截留、挪用、挤占专项资金的行为发生;对于某一单项工程的质保金支付,不是个别领导说了算,要让广大群众满意后才能支付,防止豆腐渣工程;按项目、按进度定期向领导报告资金使用情况,便于领导全面掌握;乡镇财政要加大对上述各类专项资金使用的监督检查和跟踪问效,及时将资金使用中的存在问题、项目实施效果等信息上报上级财政部门,确保新农村建设项目资金及时到位,让有限的财政投入真正地足额地用在支持农业和农村的发展上。

(2)优化乡镇财政支农资金支出结构

优化乡镇财政支农资金的支出结构,发挥财政资金的规模效益。这就要求乡镇财政必须突出三个重点:

一是突出实效,不搞形式主义。社会主义新农村建设必须面向客观现实,不搞形式主义,从本地区农民最希望、最迫切要求解决生产生活中的现实问题入手,真正使新农村建设成为农民百姓的民心工程。

二是突出基础设施建设。要从切实改善农民生产生活条件和提高农民的生活质量方面入手,加大对农民饮水、乡村道路、农田水利设施及农村有线电视设施等项目的投入,缩小城乡差别。

三是突出对规模农业项目的投入。乡镇财政要注重对农业结构调整的调研,要积极扶持规模高效的农业项目,对调研认证可行的农产品项目,要毫不迟疑地给予扶持,使农民摆脱原始耕作,让更多的农村剩余劳动力转移到现代高效的农业项目中去。

3.加强对农民的农业技能的培训

每年的乡镇财政预算中,应安排一定的资金对农民进行文化素质、生产技能的提高培训,组织村中“经济能手”到农业经济发达地区学习先进的生产、管理技能,拓宽视野,促进信息的交流,把外地的先进的农业科技成果带回本乡进行示范及推广,使农民由“苦力型”向“技能型”转变。