回顾与反思：政府公共服务评价指标体系研究进展

郭　斌　薛　冰

摘要：指标体系设计是政府公共服务评价的前提和基础。西方公共服务评价指标体系的演进表明。指标设计的首要问题是理解政府服务绩效的内涵，明确政府职能的合理定位。国内的指标体系研究应从指标体系设计方法论、公共行政价值和政府职能定位、评价维度及工具选择、指标遴选及权重确定等领域，拓展公共服务评价指标的研究思路，从而使中国公共服务评价指标体系的设计更臻合理完善。

关键词：公共服务评价；指标体系；反思

中图分类号：

文献标识码：A文章编号：1002-7408(2009)03-0053-03

随着“服务型政府”建设的深入，强化政府绩效评估，提高政府公共服务能力已成为中国各级政府职能转变的重要内容。评价指标体系作为政府公共服务评价的前提和基础，也成为学界研究的热点问题。本文在对国外代表性研究成果梳理的基础上，对中国有代表性的公共服务评价指标体系加以简要评析，以期推动该领域研究在中国的发展。

一、西方公共服务评价指标体系研究回顾

绩效评估作为监控政府行为，提升政府管理绩效的有效工具。在公共管理研究中占有重要地位。19世纪末20世纪初以效率为宗旨的传统公共行政模式首先将企业中的绩效评估方法引入政府管理中，绩效评估成为了衡量政府效率的基本方法。然而，绩效评估作为一个新的研究领域并在实践中大规模运用得益于70年代末兴起的公共管理运动。为矫正政府失灵带来的种种弊端，增强政府对社会的回应性，提升公共服务品质，绩效评估成为评价和改进政府公共服务的重要治理工具。与之相应，公共服务评价指标体系的构建也成为公共管理研究中的热点和难点问题。

政府绩效评价指标设计作为政府绩效管理的衍生物，伴随着公共行政的转型经历了设计重心的不断调整。20世纪初期，为了应对官僚政府运行的高成本、低产出，当时公共行政的主要目标在于“政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”为此，效率成为了“这一时期政府绩效评估的核心价值取向”。在“效率至上”的时代，政府绩效评价的内容和结构也不断调整与演进，从“成本约束”即如何以较低成本来执行政府既定职能，到“产出约束”即关注职能扩张的背景下政府活动和项目的产出，再到“效益约束”即“使用现有资源所实际取得的结果与应取得的最大结果之间的比率”。总体上，20世纪60年前西方政府公共服务评价仍强调为“大政府”消肿，“效率”导向成为绩效评价指标体系的首要标准和原则。

60年代后期，以效率为导向的公共服务评价，由于忽视公共行政所应担负的广泛的社会责任，引发了一系列的社会危机，客观上要求反思政府的工具理性，实现公共行政“价值返魅”。因此，政府绩效评价开始由“效率至上”偏向于“公平至上”，强调公共行政评价的公众导向，“将社会公众的需求作为政府存在、发展的前提和目标。”“公共行政是政府的艺术与科学管理艺术的联姻。效率和经济主要属于管理理论的范畴，而社会公平属于政府理论的范畴。……由此得出的观点是政府能够而且必须既讲效率又追求公平。”90年代以来，政府基本运行方式、政府与社会公众之间的关系又产生了新的深刻变化。“质量优位”、“公民导向”进一步显现。1991年，英国首相梅杰发起了“公民宪章运动”，提出以顾客满意为导向，不断提高服务质量，满足公民对公共服务的合法需求。同时，政府绩效评价指标体系的研究进一步深入。具体表现在：指标内容多元化，即经济、效率、效益、公平(“4E”)成为政府绩效评价的主要内容，同时服务、民主、正义、责任等理念也纳入其中；指标设计方法多样化，即由单纯定性研究转向定性与定量方法相结合，诸多企业管理工具开始引入其中；指标研究成果丰富化，其中有代表性的如英国地方自治绩效委员会根据公民宪章的精神，构建了包括居民应对、住宅供给、垃圾处理、地方环境、教育服务等17个领域280多个指标的地方自治绩效评价指标体系。美国俄勒冈州政府运用标杆管理法，通过广泛征询地方政府、立法机关、普通市民、商业团体、慈善机构和专家学者的意见，建立了包括经济、教育、环境、市民参与、社会支持、公共安全、社区发展等7个领域共158个具体指标的政府绩效评价指标体系。美国全国绩效评估委员会也提出了一套涉及投入、能量、产出、结果、效率和成本效益、生产力等6个方面的政府绩效评价指标体系，该体系在实际操作过程中又细分为150到1500种不等的评估指标。日本于2002年4月施行了《政府政策评估法》，东京市政策报道室在全面深入调查基础上，筛选出包含99个具体指标的东京都政策评价指标体系，以指导政府公共服务实践。不仅如此，世界银行、联合国开发计划署在2001年也分别提出了与政府公共产品供给相关的指标体系。

回顾西方公共服务评价及其指标体系研究的演进，可以得到以下启示：首先，政府公共服务评价指标的内容与政府绩效认知的发展密切相关。指标设计的首要问题是理解政府服务绩效的内涵。从历史演进的视野看，西方政府绩效内涵的研究经历了从“成本”，到“效率”、“效益”，再到“公平”和“质量”过程。当代政府绩效评价“4E”原则的提出，既是对政府绩效认识深化的结果，同时为绩效指标选择奠定了一个基本框架，成为政府绩效评价指标体系设计的基本价值取向和指导原则。其次，明确政府职能的合理定位是公共服务指标体系设计的出发点。政府绩效是政府履行职能时行为结果的体现。当代西方诸多政府评价指标体系均以政府职能合理定位为前提。指标体系设计不仅仅是一个追求“技术理性”的过程。“技术理性”的实现必须以公共行政价值与政府行政职能的合理定位为前提，因此，价值目标和职能定位成为实现指标体系理性设计的基础。再次。定量与定性相结合是指标体系的基本特征。公共服务的复杂性和不可量化性，需要某些定性指标作为支撑，但是指标设计中若没有量的规定，将制约指标评价的客观性，因此西方政府绩效评价指标十分强调指标的可量化性，例如美国的俄勒冈州政府就明确提出，到2010年，90％的俄勒冈人将定期进行有氧锻炼，70％的儿童将免于龋齿，半数成年人将接待过一名外国游客；明尼苏达州明确提出用25年时间把婴儿死亡率下降到一定水平。以此作为量化政府公共服务产出，评估政府公共服务绩效的客观依据。最后，指标设计方法不断更新。在绩效评估的初期，由于对政府绩效认知的局限性，“投入一产出”成为指标体系设计的基本框架和思路，然而随着企业管理理论地发展，标杆管理、全面质量管理和平衡计分卡等管理工具不断引入政府评价中，拓展了指标设计路径，丰富了该领域的相关研究。

二、国内代表性研究成果简析

20世纪90年代以来，随着西方绩效管理理念的引入和政府绩效管理意识的增强，国内公共服务评价指标体系的研究逐步兴起，以下笔者将对一些有代表性研究成果进行简要分析。

北京师范大学唐任伍教授等提出了一套中国省级地方

政府效率测度指标，该指标体系包括政府公共服务、政府公共物品、政府规模及居民经济福利等4个方面共47项指标。该指标体系以“综合指标—分类指标—单项指标”为基本框架，围绕我国省级政府主要职能，构建了测度我国省级地方政府效率的较为完整指标体系，对省级地方政府公共服务评价进行了有益的探索。该指标体系均采用“硬指标”，对客观测度政府效率提供了强有力的支持，但良好的指标体系应具备定性指标和定量指标相结合的特征，若能适当增加部分“软指标”将会使该指标体系更加趋于合理。另外，从公共行政角度看，政府效率不是“标量”而应是“矢量”，即政府效率应具有方向性。因此，政府公共服务效率的测度首先应明确公共行政的价值向度。政府服务效率的高低并不单纯依赖于投入—产出的比值，更取决于公共行政的核心价值，最终体现为公众满意。如果价值向度发生偏离，即使以越小的投入换得更大的产出，这也并不意味政府公共服务的高效率，反而相反。因此，深化指标体系价值向度的研究应成为指标体系研究的重要内容。

中国政府绩效评估研究课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，提出了一套适用于中国地方政府的绩效评价指标体系。该指标体系由职能指标、影响指标和潜力指标3个一级指标，11个二级指标以及33个三级指标构成。该指标体系对全面系统地评估中国地方各级政府，特别是市县级政府的绩效和业绩状况提供了有益参考。该指标体系的特点是以政府职能合理定位为前提，注意到了政府绩效评价的“顾客导向”，比如在职能指标中的公共服务指标引入了公民的满意度，市场监管中引入企业满意度以及潜力指标中的廉洁状况规定了公民评议状况，这对于强化“公众导向”，进而从根本上实现执政为民理念的价值回归具有重要意义。然而，完整的绩效评价指标体系离不开指标权重的设定，由于缺乏对指标权重的设计，一定程度上弱化了绩效评价中的公众的影响力，使得指标评价体系的完整性、科学性受到质疑。另外，对于部分指标选择尚需斟酌。比如人均GDP指标，由于各地经济发展水平存在明显差异，若单纯考虑人均GDP的绝对值，将难以客观反映落后地区政府公共服务绩效。

湘潭大学彭国甫教授在借鉴平衡记分卡思想基础上，提出了衡量地方政府公共事业管理绩效的业绩指标、成本指标、内部管理指标等3方面共33项指标，并采用层次分析法确定了地方政府公共事业管理绩效评估指标的权重。该指标体系以“成本—过程—产出”为基本框架，通过对指标的筛选及效度与信度检验，保证了指标体系的完备性和科学性。该指标体系着眼于整个“地方政府”层次，但考虑到我国的地方政府的多层次性，不同层级政府绩效管理的目标和职能重点很可是不同的，因此，能否有统一可比的“地方政府”绩效评价指标体系是需要研讨的问题之一。另外，对部分指标的选择如“专利申请量(件)”，前已述及，是否合适尚需斟酌。能否考虑用相对量指标做一替代，以减少如环境、历史因素等相关控制变量对其客观性的影响，以更好反映地方政府公共服务水平。

浙江大学范柏乃教授通过隶属度分析、相关分析和鉴别力分析等方法，依据地方政府绩效显现的6大领域。实证筛选出具有代表性的37项地方政府绩效评价指标。总体而言，该指标体系运用管理学、数学等多学科知识，通过对指标的逐次筛选，确保了指标体系的科学性。该指标体系中涉及内部评估的指标较多，考虑到政府运行的“暗箱操作”和指标获得的困难等因素，很可能对绩效评价的可操作性产生一定影响。同时，该指标体系以地方政府职能定位为基本依据，鉴于我国正处于经济、社会与政府三大领域同时转型的特殊阶段以及不同层级地方政府职能定位的局部差异性。再次证明，明确各级政府绩效评价目标，深化政府职能研究将是今后指标评价体系研究中不可忽视的研究领域之一。

除此，兰州大学中国地方政府绩效评估研究中心(2005)、厦门大学卓越(2006)、国家行政学院李军鹏(2003)等，选取不同绩效纬度对政府公共服务评价指标体系也进行了相应的研讨，上述研究有力地推进了该领域研究的深入。

三、对国内指标体系研究进展的反思

正如上文所示，90年代以来我国绩效评价指标体系的研究不断深化，形成了许多有代表性的研究成果。特别是在政府评价指标原则设定、评估指标设计方法改进和指标遴选科学性方面都有重要进展。然而总体讲，国内关于政府公共服务评价指标体系的研究仍十分薄弱，尚未形成完整的公共服务评价指标研究体系，目前很多研究领域尚需开发。具体如下：

1、指标体系研究的首要内容：方法论研究。方法论是指处理问题的一般途径和路线，是人们用什么样的方式、方法来观察事物和处理问题。在社会科学研究中，任何理论研究都离不开方法论的指导。缺少方法论指导的研究是没有生命力的研究。国内对于绩效管理及指标体系的研究，尽管研究成果大量涌现，但真正有代表性的系统的研究成果并不多见，其关键在于缺乏一套系统的科学的方法论指导公共服务评价指标体系的设计，也没有一套公认的理论研究体系和框架。笔者认为，公共服务指标研究体系至少包括三个层面的内容：一是方法论的研究，这是指标体系研究的基础，它主要关注用怎样的科学的方法指导理论研究，如何建构科学的指标框架和体系问题；二是规范和价值研究，它主要关注于政府绩效的价值导向和政府职能的定位问题，公共服务绩效评价的目标是什么?其价值取向是什么?政府的价值目标如何在政府中显现等问题；三是实证与方法的研究。它关注于运用数学的、统计学的还是管理学工具选择恰当指标的问题。当前，在指标研究中存在一种严重的“认知误区”，即很多学者将指标研究“狭隘化”，把它更多理解为“具体方法”的探讨与筛选，而忽视了第一层次和第二层次的研讨。这样的研究思路若不能及时调整，将使政府指标设计引入研究误区，从而制约了该领域研究的深入。因此，从指标体系方法论研究人手，深化前两个层次的研究，从而形成一套科学合理的指标研究体系和框架对于推动中国公共服务评价指标体系研究的深入具有重要意义。

2、指标体系研究的切入点：公共行政价值和政府职能定位研究。公共行政价值取向和政府职能合理定位是政府公共服务评价指标设计的重要内容。公共行政的价值导向经历了由效率到效益再到公平、质量的转型。当代中国正在经历前所未有的社会转型。公共行政的价值是什么?绩效评价的目标导向如何定位将直接决定政府的职能范围和行为方式，也成为政府指标体系设计的依据。因此，深入探讨公共行政价值与指标设计目标导向的关系，对于深化和规范指标体系研究十分必要。另外，公共行政的价值导向最终体现在政府职能的范围和方式上，中国政府行政体制虽具有“职责同构”的基本特征，然而，现实中不同层级的各级政府在公共服务的导向、层次、范围、内容、方式等方面却存在明显差异，不同地区如发达地区和欠发达地区政府公共服务状况也差别较大，从而产生了一系列值得思考的问题：能否有统一通用的指标体系?如果有，那么怎样在指标的通用性中充分考虑差异性，从而保证指标设计的科学性?如果没有，那么绩效评价的评价导向功能该如何实现呢?上述问题值得学者们深入思考。

3、指标体系研究的突破口：评价维度及工具选择研究。在具体政府指标体系设计中，公共服务绩效评价纬度选择是确定具体指标体系筛选的基础。当前，除部分学者以政府职能领域作为绩效维度切入点外，更多学者开始运用西方新兴的管理工具如平衡计分卡、ISO9001：2000作为绩效维度设计的切入点，如彭国甫(2004)、吴建南(2005)、李绥州(2008)等。企业管理工具的引入对于拓展评价指标为的研究思路具有重要意义，然而，政府组织与企业组织毕竟是两种不同的组织类型，它们在不重要的方面是相似的，而在重要的方面则是完全不同的。因此，公共管理语境下企业管理工具引入的条件及适用性问题也是指标体系研究不可回避的重要问题。另外。从现有研究看，借鉴西方管理工具的较多，自我创新与发展的较少。如何能将现代管理工具与中国实际相结合，发展一套适用于中国的评价维度及其研究工具应成为我国公共服务指标体系设计的重点。

4、指标体系研究的关键：指标遴选及权重研究。具体指标选择的科学性和合理性决定着指标体系的适用性，它涉及到所选指标的覆盖面有多大、覆盖程度有多强，可操作和可衡量性等。因此，评价指标的遴选应是指标体系设计中非常关键的内容。一般而言，指标遴选是一个复杂的筛选过程，其往往要经过初筛、复筛等多道程序。从现有指标体系设计看，很多指标体系指标选择随意性较大，缺乏对指标的科学检验。因此，从科学角度，运用数学工具，加强对指标效度、信度、隶属度、相关度以及辨别度的考察，应成为构建合理公共服务评价指标体系中不可缺少的组成部分。另外，一个完整的指标体系不仅包括指标遴选，而且涉及指标权重的科学确定。指标权重对指标评估结果具有重要影响。从现有指标体系研究看，注重指标选择研究的较多，而对指标权重进行专门研究的较少，需要在今后公共服务评价指标体系研究中加以重视。

责任编辑：孙巍