安陆市林业事业单位改革研究

陈学斌

摘 要：在政府管理体制改革深入进行的今天，推进事业单位改革显得非常迫切。从事业单位改革的背景、沿革及现状入手，剖析安陆市林业局的构成与发展现状、存在的问题与挑战，最后提出了安陆市林业事业单位改革的思路。文章认为，当前事业单位的改革：“从紧设置组织机构，按岗位需要调配干部，建立工作激励机制，加强人员编制管理，事业经费纳入财政预算”。

关键词：事业单位；沿革及现状；问题与挑战；改革思路

中图分类号：S-9文献标识码：A 文章编号：1005-569X(2009)05-0100-03

1 引 言

事业单位是实施科教兴国战略的重要阵地，是增强我国综合国力的重要领域。在政府管理体制改革深入进行的今天，推进事业单位改革显得非常迫切。近些年来，各地纷纷进行了事业单位改革探索，取得了一定成绩，但从整体上来说，我国事业单位改革未取得实质性突破。因此，事业单位改革值得我们研究。下面，笔者以安陆市林业事业单位改革为例，探讨安陆市事业单位改革可能采取的措施，为事业单位岗位设置管理综合配套改革工作提供参考。

2 事业单位存在的主要困难与问题

事业单位大多数产生于计划经济时代。当前，中国已进入社会主义市场经济时代,事业单位制度文化已不适宜社会发展的需要，在工作中事业单位暴露出许多需改革解决的问题。2002年，中国政法大学经济系教授李星明、光明日报评论部副主任包霄林等，50多名专家就事业单位存在的问题作出了如下分析：

2.1 管理体制不顺，事业单位缺乏活力

长期以来，我们把事业单位看成是政府行政部门的附属物。事业单位多由各级政府主办，把行政职能延伸到事业单位，以事代政；把应属于事业单位的某些工作又拿到机关，政事合一；导致政事职责不分，职能交叉，机构重叠，关系不顺。与此同时，政府各部门对事业单位管的过多过细，管理方式和手段单一，使事业单位缺乏活力。2.2 财政负担沉重，事业单位面临生存困境

由于财政包揽项目过多，对事业单位供应范围过大，导致财政负担沉重，中央和地方财政支出中事业费比例都有增大之势。同时，由于事业单位供应范围过大，供给结构不合理，该由财政给予保障的力度却不足。加之历年涨价因素和事业单位自身发展需要，财政对事业单位的支持强度逐年锐减。从事业单位的角度看，财政供应资金大多被人头吃掉，事业单位普遍只有“吃饭钱”，没有“干活钱”，个别事业单位甚至“吃饭钱”也远远不足。事业单位普遍面临生存困境。

2.3 布局结构不合理，事业资源浪费严重

由于部门分割、地区分割、学科分割，各自都力求形成“大而全”、“小而全”的封闭体系，导致事业单位布局分散，低水平重复，不能形成规模效益，事业资源造成了极大浪费。

2.4 人员流动困难，人才闲置浪费情况严重

事业单位面临的一个突出问题，是人员流动困难，想进的进不来，想出的出不去，特别是对富余人员的安置，消化渠道过窄，相当多的事业单位不具备自我消化能力，严重冗员。人员流动困难导致人才闲置浪费情况严重。据国家科委的抽样调查，在1033万专业技术人员（不含中小学教师）中，能够在工作中发挥全部能力的人员只占14.6%，估计有344万专业技术人员处于闲置状态，有30%的人基本不能发挥作用。

2.5 运行机制和管理体制不适应市场经济的要求

由于产权关系没有理顺，事业单位的举办者、管理者和事业单位本身之间权责不清，导致事业单位的运行机制滞后于时代经济的发展需要，制约了事业单位的发展步伐；与之匹配的事业单位内部管理机制，包括领导机制、组织结构、人事制度、分配制度等也存在诸多的问题，导致事业单位机构臃肿、人浮于事、效率低下。

2.6 事业单位与经济建设相脱节

以科技界为例，许多科研事业单位搞研究开发重理论轻实践，重学术轻应用，重成果轻推广，科研成果不能尽快转化为生产力。我国科技成果转化率只有25%左右，科技进步对GDP的贡献率只略高于30%，远低于发达国家60%-80%的水平。事业单位发展与经济建设相脱节，科技是第一生产力的作用远未发挥。

专家们分析的上述问题就是事业单位的改革背景。事业单位发展与经济建设的种种不适应状况，要求事业单位尽快进行全方位体制改革。在大的社会环境下，安陆市林业事业单位与其他事业单位一样存在许多困难和问题。

3 安陆市林业事业单位构成现状

1987年6月，安陆市县改市，安陆县林业局更名为安陆市林业局，林业局设：人事秘书股、营林股、林政股；

1989年4月，增设公安股；

1992年12月，因机构体制改革，安陆市林业局转体为安陆市林业总公司，内设办公室、资源管理科、计财科，下辖林特产品开发公司、林业技术种苗服务公司、劳动就业服务公司； 1996年7月，机构改革“三定”后，恢复安陆市林业局，内设办公室、人事教育股、林政公安股、营林生产管理股、计财股、世界银行贷款造林办公室，下辖二级单位有：湖北省林业科学研究院安陆研究所、湖北省林业局银杏中心苗圃、国有白兆山林场、国有黄金寨林场、安陆市林业科学技术研究所、安陆市林业技术推广中心、安陆市森林植物检疫站、安陆市野生动物保护站、安陆市林业局林政稽查队、安陆市木材公司及18个乡镇办事处林业工作站。2003年安陆作为综合改革试点县，多种原因将林业局改成事业单位；林政公安股分开为：森林资源管理股、森林公安分局。18个乡镇林业站合并成7个林业工作站。

4安陆市林业事业单位改革的主要思路与措施

4.1 改革的路径

4.1.1 治理方式改革

要保障林业行政管理不受外界干扰，就必须采取“法人治理模式”。当前，林业事业单位的人、财、物，都不同程度的受着许多因素的控制，林业事业单位的责、权、利，没有统一起来，这种管理体制缺乏灵活性、自主性，阻碍了事业工作的正常开展。在新的形势下，这种体制应当转变，简政放权，实行事业单位法人治理。保障事业单位的业务自主权、资产运筹权、财产处置权、劳动人事权、分配保障权。这样可以有效激发工作人员的积极性，依法完成国家赋予的管理任务，促进其合法经营，追求单位效益最大化。同时，可使事业法人自觉地克服短期掠夺性经营倾向，从单位长期发展出发，科学制定本单位可持续性发展战略规划。4.1.2 干部人事制度改革

干部人事制度改革的最终目标是：干部的主观能动性有效激活，工作队伍结构实现优化组合，工作绩效得到显著提高，新陈代谢功能合理正常发挥。

事业单位以人为本，明确外滋报偿和内滋报偿条件。生产力是推动经济和社会发展的基本动力，而人是生产力中最基本、最活跃、最关键的因素。人的问题解决不好，任何行政管理目标都难以充分实现。因此，调动干部工作的积极性和创造性是人事制度改革的基本问题。如何调动林业事业单位干部的工作积极性和创造性？“以职位分类为基础，兼备品位因素，取两制之长，舍两制之短，明确岗位责任，实施人事激励”。在人事工作中，注重通过考核制度、奖惩制度、职级升降制度，来增强工作人员的责任感、荣辱感和成就感。

事业单位因事设岗，明确岗位责任和人员任职资格。根据行政管理、专业技术、工勤技能，岗位性质的不同，选用具有相应学历和资历的工作人员，采用不同的人员任用方式。干部的任用，将打破行业、部门、所有制的限制，建立“市场配置、双向选择”的流动机制，促进用人单位与人才的双向选择。

4.1.3 经费投入制度改革

当前，将减少财政支出作为事业单位改革的价值取向，不利于社会的稳定和发展。国家建立公共财政的根本目的，就是要维护国家机器的正常运转和兴办非营利性公益事业。在一定的意义上，林业事业单位属于准政府组织，它承担着公共管理和公益性服务，工作经费应纳入财政全额预算。政府鼓励各种社会主体不同形式的向林业事业单位投资。林业事业单位在完成管理任务的前提下，可建立示范和生产基地，开展社会化服务和多种经营，增强自我发展能力，以弥补政府拨款不足。经营性事业单位转制为企业，通过市场营销获利和争取社会主体投入。

4.2 改革的具体措施

4.2.1 从紧设置组织机构

将职能消失、名存实亡的单位，予以撤销；将职能相近、性质相同或职能交叉的单位，予以合并。

撤消安陆市王义贞林业派出所。将林业科学研究所、林业技术推广中心、湖北省林业厅安陆银杏中心苗圃、湖北林业科学研究院安陆银杏研究所，合并成林业科技研究与推广中心。将林业局机关项目办合并到造林绿化股。将野生动物和植物保护站、林政稽查大队，合并到森林资源管理股。

4.2.2 按岗位需要选干部

按照“学用一致”的原则，调整林业系统干部的工作，力争做到：“人尽其才，才尽其用。”（1）根据单位的职能任务和内部管理的需要，重新设置工作岗位；确定行政管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位，各自的职责和工作任务。

（2）将有编制的国家干部调整到管理岗位；将专业技术人员调整到技术工作岗位；将既没有国家干部身份，又没有技术职称的人员，调整到工勤技能岗位。对没有“管理学”学历的“聘用制干部”，一律解除聘干，按照其所学的专业调整工作岗位。

4.2.3 建立工作激励机制

坚持和完善以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度。

（1）建立职级工资激励机制。职级的晋升可使干部得到成就感，能够激励干部积极向上。职级工资是根据职员个人工作表现、文化程度和工作年限的变化，确定其可享受相当级别的工资待遇。

（2）实行绩效工资激励机制。在兼顾公平的基础上，把事业干部的工资分成基本工资和绩效工资，工作人员的劳资报酬与其工作实绩相挂钩，对有特别贡献的工作人员发放奖励工资。职级工资作为干部职工的基本工资。

4.2.4 加强人员编制管理

事业单位“以事为中心”，因事设岗，根据岗位工作需要核定人员编制；清退非在编人员，规范人员编制，将自收自支编制人员安置到转制的企业工作。

致谢：本文所用资料数据均参考安陆市林业局资料室存档的林业局文件资料，在此一并致谢！

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