我国环境保护公众参与制度的建设探讨

彭庆艳　王　壮　王云飞

摘 要：从环境保护公众参与的内涵及法律依据入手，指出我国在环保方面公众参与还存在法律盲点，这对推动公众参与极为不利。为了健全和完善环保的公众参与制度，文章建议；完善公众参与的相关立法；加强环境宣传报道；运用经济杠杆吸引更多人和更多的资金参与环境保护工作，建立公众参与环境决策的新机制。

关键词：公众参与；环境保护；政务公开；知情权；环境权

中图分类号：X2文献标识码：A 文章编号：1005-569X(2009)05-0043-03

1 公众参与的内涵、法律依据及意义

1.1 公众参与的内涵及形式

公众参与从社会学角度讲，是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动[1]。

我国开展公众参与的历史虽然不长，但近年来国家和地方各级环境保护部门对公众参与已越来越重视，相继制定了一系列的政策和措施，鼓励公众积极参与环境保护，并将公众参与制度确定为我国环境保护4项基本制度之一。

公众的范围包括普通群众、非政府组织和民间团体。除政府的环保行政行为和企业的环保责任行为以外，其他所有环保行为均可认为是公众参与行为。

公众参与环境保护的形式主要有两种：① 加强自身修养，规范自身行为，自觉地将环保思想贯彻到日常生活中；② 影响和督促他人加强环境保护。

1.2 公众参与的相关法律规定

在我国的宪法中，有一些关于公众参与国家管理的条款，这是在环境与资源保护中公众参与的宪法基础。在有关环境与资源保护的法律法规中，也有一些关于公众参与的规定。如《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”；《国务院关于环境保护若干问题的决定》中明确规定：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”。另外，《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》等环保法律、法规、规章也都作了相关规定。这一切都说明，公众参与环境保护已成为我国公民享有的权利和应尽的义务。

1.3 公众参与的重要意义

西方国家环境保护的成功经验证明，公众、政府、企业共同保护环境是一种最可持续的三位一体模式。环境保护是一项系统工程，不仅需要政府部门履行应尽的职责，企业履行应尽的义务，更需要全社会的共同参与，否则，环境保护就成了无源之水、无本之木。

环保工作中，必须发挥人民群众的主人翁精神，充分发挥广大人民群众的积极性和创造性，只有这样，环境保护事业才有无尽的力量源泉。同时，环境保护工作与广大人民群众的切身利益相关，实施公众参与制度，体现了广大人民群众的根本利益。

2 政务公开是公众参与的前提和保证

环保政务公开是指政府环保部门利用公共媒体（包括广播电视、报纸杂志、互联网等）向公众公开自己的行政行为和环境信息。

公开的内容包括环保部门的机构设置、职责权限、办事程序、职业纪律、投诉电话等，涉及到的政务有排污收费、建设项目管理、排污申报、环境执法、环境影响评价、环境信访、环境监测以及环境信息发布等。

只有实行政务公开，公众才能真正拥有环境知情权、参与权和监督权，从而更有效地维护自己的合法环境权益。

政务公开这一“阳光工程”的实施，在树立了环保系统的新形象、推进了环保系统整体工作的同时，也解答了基层群众最关心和最需了解的问题，激发了公众参与环境保护的热情，并为公众参与环境保护提供了坚实的基础和政策保障。

3环境管理中的公众参与

3.1 环境影响评价的公众参与

公众参与是环境影响评价的重要组成部分，在《建设项目环境管理条例》中有具体的规定。公众参与的主要内容是通过对建设项目的了解，向项目方或评价单位提供有关该项目影响的观点与意见，并在环评大纲及报告书审查期间进行磋商。参与的主要形式有：会议讨论、设立热线电话和公众信箱、开展社会调查等。

目前，我国环评中的公众参与制度尚不够健全和完善，如国务院《建设项目环境管理条例》中有关公众参与的规定，其效率层次偏低，且未明确公众在环境影响评价活动中应有的地位。《条例》仅仅是要求将建设项目所在地居民的意见写入环境影响报告书，此外并无其他公众参与环境影响评价活动的法律规定，即使是听取当地居民的意见，也缺乏具体明确的实体、程序规定来确保其得以贯彻实施。因此，国家有必要制订专门的《环境影响评价法》，并在其中明确公众在环境影响评价活动中的法律地位，同时明确公众行使知情权、批评权、建议权等环境权利的具体途径和方式。

3.2 环境规划的公众参与

环境规划是国民经济和社会发展规划的组成部分，是环境管理的重要内容。虽然从法律观点来讲，环境规划对于公民并不具有直接的法律效果，但从另一个角度来看，环境规划是政府公布有关环境保护具体政策和环境保护的目标，以确保公民对于规划中的具体措施给予协助，并对有关决策提出自己的见解和意见，从而使规划方案达到最优化。从这一点来说，在环境规划中实施公众参与也是非常必要的。我国目前虽然没有以法律的形式规定其必要性和合法性，但已逐步认识到其重要性，并已有这方面的成功实践[2]。

在环境规划中实施公众参与，可以让公众充分了解规划的具体内容，切实维护公众的环境知情权；可以确定由规划引起的重大问题并协助政府加以解决；可以增强规划措施的可行性，保证规划得以顺利实施。当然，在实施公众参与的过程中也存在一些问题，如不同政府部门之间的协调问题、政府集权与公众分散利益之间的矛盾问题、公众的代表性问题、政治因素与技术因素之间的矛盾问题等等。这些问题都需要在实践中逐步加以解决，趋利避害，真正发挥公众参与的作用。

3.3 环境标准制定的公众参与

全国人大于2000年3月15日通过的《中华人民共和国立法法》规定，国务院所制定的行政法规，国务院各部委及地方各级人民政府所制定的规章“在起草过程中，应广泛听取有关机关、组织和公民的意见”。据此，在我国环境法体系中处于核心地位的环境标准，在起草过程中也应采取各种形式，广泛听取公众的意见，给公众提供参与制订环境标准的途径和机会。

由于环境标准是以科学技术为基础的技术性法律规范，其技术性特点使一般公众难以参与标准的制订过程。为此，在规定公众参与程序时，应当既保障国家环境保护行政主管部门及其他机关能针对环境状况的实际较快地制订环境标准，又适当照顾公众利益，给他们提供表达其意愿的机会和途径，维护其合法的环境权益。通常可采取专家论证、座谈会、书面陈述、共同协商等公众参与形式。

4 群众自觉性的公众参与

当前，群众自觉性的公众参与的主题是“绿色文明”的创建，如创建绿色学校、绿色社区、绿色企业、绿色机关、绿色医院、绿色饭店、绿色经济开发区、绿色村镇、绿色家庭以及倡导绿色消费等。“绿色文明”创建活动的深入开展和广大群众的积极参与，表明“健康源于环境”的意识开始普及，人们越来越视环境为最主要的生活质量要素，环境质量的好坏已成为人们衡量生活质量高低的重要标准之一。人们对健康的珍惜和对环境质量越来越高的追求，正在形成一支难以忽视的推动环保工作的社会力量。

“绿色文明”的创建在全社会营造了浓厚的“绿色”氛围。通过开展创建工作，人民群众的主人翁精神得到了充分发挥，满足了人民群众对环境质量日益增长的要求。同时，也提高了全社会的环境意识，推动了我国环保事业的发展，产生了明显的社会效益、经济效益和环境效益。

5 健全和完善公众参与制度

5.1 完善公众参与相关立法

严格地说，我国目前尚未在立法上明确公民在获取环境信息、参与决策等方面的权利，更缺少有效的程序规定和制度保障。

我国在环境立法中给予明确规定的公众参与决策的领域，主要是建设项目环境影响评价过程中的公众参与。在我国的现行国家立法中尚未明确提出环境权的概念，环境权理论及实践都相对滞后。这些都不利于调动公众参与环境保护的积极性，制约着我国环境保护事业的进一步发展。因此，有必要加强环境权和公众参与环境保护的相关立法，只有在法制范围内，公民的环境权才能得到保证，公众参与才能真正具有积极意义。

5.2 积极推进公众参与进程

环境宣传教育工作对我国环境保护工作的发展起到了积极的推动作用。近年来，国际环境教育出现了新的动向，正在由帮助人们正确认识环境、掌握解决环境问题的知识和技术，向促进人们树立可持续发展观念、提高有效参与的技能的方向转变[3]。

为适应这一新的发展形势，我国环境宣传教育工作的重点也应转移到教育公众树立可持续发展观念、提高公众参与的技能和有效性以及如何维护公众的环境权益方面来。特别是应加强环境道德教育、环境警示教育和环境安全意识教育，树立环境安全观念，增强公众环境法制观念和维权意识，提高公众参与的责任感和自觉性。

环境宣传教育的重点对象应是党政领导干部和青少年。领导干部处于决策地位，对公众能否有效地参与环境保护起到决定性的作用；青少年是未来的行动者和决策者，加强对青少年进行环境教育，可以通过“小手拉大手，小家带大家”，直接影响到父母和家庭，乃至影响到整个社会，带动更多的人参与环境保护。

5.3 运用经济杠杆推动参与

长期以来，经费短缺问题一直是困扰我国环保工作的瓶颈。为此，国家应建立环保投资市场化运营机制，鼓励民间资本用于环境保护，并制定一系列优惠政策，确保公众在投资中取得一定的经济回报。

社会公众应有偿使用或购买环境公共用品或设施服务，如支付居民生活污水和垃圾处理费；中央或地方政府可以组织发行中长期环境建设的“绿色”债券，或发行环保福利彩票,有条件的上市企业可发行环保股票。这样做，不仅可以向社会筹措环保资金，而且还可以大张旗鼓地宣传环保的重要意义，营造全社会都来关心环保、参与环保的良好氛围。

5.4 建立公众参与环境决策的新机制

尽管我国有关法律法规对公民获取环境信息作了一些原则性的规定，但目前公众获取的环境信息仍十分有限，不能满足公众环境知情权的需要。随着公众对环境质量要求的日益提高，对环境问题会日益关注，获得环境信息、参与环境决策的愿望也必将会更加强烈。因此，环境信息的发布必须广泛而且深入，环境信息发布的数量和频次也应增加，公众获取环境信息的渠道也应拓宽。

随着我国民主法制建设的加强，政府决策已由单一决策向公共选择转变，公众参与环境决策必将成为社会发展的趋势。建立适合我国国情的公众参与决策新机制，必将对维护公众的环境权益、推动我国的环境民主、完善我国的环境保护公众参与制度起到积极的作用。

6 结 语

健全和完善的公众参与机制应该让公众有充分的知情权，公众有表达自己见解和意见的机会，有关部门对这些意见都应有负责的答复，政府应有一套公众参与环境决策的机制，包括参与的程序、方法、途径，以及参与权受到侵犯后的补救方法等等。现阶段应积极探索，积累经验，逐步形成适应我国社会主义市场经济、符合我国国情、具有中国特色的环境保护公众参与机制。

参考文献：

［1］ 程胜高，鱼红霞. 增强环境影响评价中公众参与有效性的探索[J].环境保护，2002(1):26.

[2] 韩沙沙. 论环境规划中的公众参与[J].环境导报，2001(3):14.

[3] 曲格平. 环境保护知识读本[M].北京：红旗出版社，1999.278.