事业单位内部控制缺陷及政策建议

[摘 要]本文基于COSO内部控制框架,对我国事业单位内部控制现状进行分析,指出事业单位在控制环境、风险评估、控制活动、信息和沟通、监控等方面存在的主要问题,并有针对性地提出事业单位内部控制改进的政策建议。

[关键词]事业单位 内部控制 COSO框架

作者简介:施军,1969年10月生。男,福建厦门人,中国(厦门)国际投资促进中心综合处处长助理。

引言

伴随着《企业内部控制基本规范》的出台以及相关的应用指引、评价指引和审计指引的呼之欲出,在各类企业,目前已经积极开展了建设和实施内部控制的工作。但是,对于国内庞大的事业单位群体,却没有一个权威的内部控制标准,对事业单位内部控制的关注是一个不能回避的问题。

事业单位在我国数量多、就业人数多、资产大、问题不少。1995-2003年的8年间,国家自然科学基金委出纳卞中利用基金委掌管的科学研究专项资金拨款权,采用谎称支票作废、偷盖印鉴、削减拨款金额、伪造银行进账单和退汇重拨、编造银行对账单等手段贪污、挪用公款人民币2亿余元,给国家造成了重大损失。上海某研究所工资核算员黄寅利用该所工资发放中款项的支付无需收款人签字的漏洞,篡改工资数据,采用虚设人员、多记工资的办法,将企业资产占为已有。在2002年后的2年时间里,黄某先后30余次利用该方法将225万余元的公款划入自己的腰包。2009年10月10日,百年学府武汉大学近日发生“大地震”。该校常务副校长陈昭方、党委常务副书记龙小乐,因涉嫌在基建工程中钜额受贿被捕。该案震惊我国教育界,牵涉多人,至今余波未了。

由以上案例可以得出:我国事业单位目前还存在比较严重的问题,这里面既有体制方面的因素,也有管理不到位的因素等,但归根结底是事业单位的内部控制问题。笔者拟借鉴COSO委员会于1992年9月提出的《内部控制整体框架》即COSO内部控制框架,对我国事业单位目前内部控制状况进行分析,并有针对性地提出政策建议。

一、我国事业单位目前内部控制状况分析

(一)控制内部环境分析:内部环境是指影响、制约内部控制制度建立与执行的各种内部因素的总称,是实施内部控制的基础。

1.单位领导内控意识相对薄弱

很长一段时期以来,大部分事业单位的领导由于对其自身单位的内部控制制度存在认识上的偏差,导致普遍存在着内控制度不够健全,业务不够规范等问题;有些事业单位虽然形式上建立了内部控制制度,但是束之高阁,实质上并不加以认真执行,其建立的目的仅仅是为了应付检查,走过场、走形式。

2.财务管理制度不健全

事业单位财务会计基础工作仍较为薄弱,还需进一步强化。有的单位没有单独制定内部财务管理制度,管理的随意性较大。更多的单位内部财务制度陈旧,与公司实际情况不匹配。或缺乏明确的岗位责任制度,财务人员对于其所处岗位的职责内容不详,由于职权不明确、责任不清楚和程序不规范,造成会计工作秩序混乱和财务管理失控。

3.会计业务水平不高

人是一切工作成败的关键因素,内部控制工作也同样如此。内控制度的制订和执行都离不开人,尤其需要高素质的专业财务人员。现阶段,事业单位会计核算较为简单,财务管理的地位难以充分体现,许多单位对会计业务水平要求不高,甚至有的单位财务人员由其他人员兼任,财会业务水平较低,导致内部会计控制的监督职能未能有效发挥。

(二)风险评估分析:风险评估是指及时识别、科学分析影响组织战略和管理目标实现的各种不确定因素并采取应对策略的过程,是实施内部控制的重要环节和内容。

1.货币资金风险意识较为薄弱

货币资金贯穿于事业单位经济活动的全部过程,货币资金流动性强的特点决定其是高风险资产,极易被侵占、贪污、挪用;资本性支出缺乏企业化的风险和效益意识,盲目扩大资本购置等等,给事业单位货币资金带来风险。

2.风险应对体系尚不完善

不同类型事业单位参与市场经济行为的程度不同,因此,其抵御风险的意识、能力和程度也不尽相同。但由于事业单位风险意识的缺位,关于不同类型事业单位控制和预防风险的相关制度缺失非常严重,从国家和事业单位层面上看,还没有建立全面的风险预防、应急、报告、问责等完整的风险应对体系。

(三)控制活动分析:控制措施是指根据风险评估结果、结合风险应对策略所采取的确保企业内部控制目标得以实现的方法和手段,是实施内部控制的具体方式和载体。

1.预算资金支出进度与事业开展进度、项目进程难以保持一致

事业单位对财务人员的重视程度普遍不高,多数单位财务人员在专项资金的管理中只是承担了会计核算和资金支付等简单的服务性工作,对具体的业务和决策了解的并不多,使财务人员对各活动的事前和事中的辅助控制作用没有体现出来。

2.固定资产购置过程中的管理和约束机制不健全

固定资产购置缺乏前瞻性,规避政府集中采购和违规采购现象时有发生,由于当前政府采购管理制度尚不完备,导致人为因素过多,影响采购客观性和经济效益性。对固定资产采购的经济效益认识不足,忽视客观需要、财力状况,没有按照合理、节约、有效的原则购置固定资产。不严格执行政府集中采购制度,一些单位采取“化整为零”分解采购规模,刻意规避政府采购现象等。

3.会计核算流程不规范不合理

部分事业单位的会计核算流程长期以来存在着不规范不合理的状况,并且一直未能得到有效解决。例如在原始凭证的审核不够严格和规范,对那些发票内容笼统、没有领导签字、的原始凭证不加以盘问及追究,使得这些在内容上填写不全的原始凭证照样可以“蒙混过关”。

(四)信息和沟通分析:信息和沟通是指及时、准确、完整地收集与企业经营管理相关的各种信息,并使這些信息以适当的方式在组织有关层级之间进行及时传递、有效沟通和正确应用的过程,是实施内部控制的重要条件。

1.专项资金使用情况缺乏沟通

现有许多专项资金的管理部门并不是资金的使用部门,其专项资金往往由上级单位申请之后,便根据业务需要拨付倒下级单位,上级单位无论是账务核算上还是资金管理上都不能真正地反映资金使用状况,而下级单位又不能及时将这些反馈给上级单位,由于信息交流不畅,致使项目实施过程哪些地方急需资金,需要多少资金,很多单位都不能及时跟踪掌握,容易造成资金拨付与项目进度不一致,人为造成上级单位专项资金滞留,而下级单位等待资金的局面,导致项目资金跟不上项目进度展,影响了项目的顺利进行。

2.事业单位内部信息沟通不畅

事业单位的管理活动大多政策性强,如果信息收集不及时、不准确,其管理活动必然偏离预期的目标。许多单位没有在领导层、管理层及职工间建立起信息沟通的平台,单位职工的好的工作建议及实践经验很难在单位内部进行及时传递。内部、外部的信息难以共享,导致工作效率低下。

(五)监控分析:监控是指组织对其内部控制制度的健全性、合理性和有效性进行监督检查与评估,形成书面报告并作出相应处理的过程,是实施内部控制的重要保证。

1.对内部审计工作支持和配合不够

当前,我国事业单位的内部审计基础还比较薄弱,内部审计的积极性不高。事业单位其他部门对单位内部审计部门所提供的各种管理、服务有一定的误解,甚至把单位内部审计部门看当成给自己挑毛病、找麻烦的部门,心理上排斥单位的内部审计,存在不配合甚至抵制内部审计的情况,导致内部审计不能有效地发挥作用。

2.资金支出缺乏有效的控制和监督手段

首先,各项资金的支出没有有效的控制和监督手段。各项费用基本上是实报实销,经办人员没有控制意识,这在预算不够细化的情况下就很可能导致“合法浪费”的现象。同时财政监督力度小,自机构改革后就没有专门监督检查部门,外部监督体系又没有形成,使得事业单位挪用专项资金比较容易,而且没有后顾之忧。例如,事业经费超支,期末红字挂账,挤占专项资金;预算内经费超支,年终冲转专项拨款;以发展事业为由,获取上级专项拨款,用于弥补正常经费不足。有些单位还存在公款私存或私设小金库等情况。

二、针对我国事业单位目前内部控制状况政策性建议

(一)加强控制环境建设,营造良好的内控氛围

首先,应加强单位负责人的内部控制意识。单位负责人在单位内部控制体系中居于主导地位,内部控制的成败取决于单位负责人对内部控制的正确认识。为此,各级财政部门应当联合有关部门,分期分批和分类型地对各行政事业单位的主要负责人及相关领导举办内部控制知识的培训班,使他们在了解把握内部控制基本知识的基础上,提高对单位内部控制制度建设重要性的认识,培养良好的内部控制意识和内部控制环境。从而改变单位负责人对内部控制的随意性,由“人治”化逐步走向法律化、制度化。其次,按照权责明确的原则设置单位的内部机构、建立健全内审机制、关键岗位职工实行定期轮岗、加强职工的文化教育,培养高尚的道德观、价值观,全面营造良好的内部控制环境。

(二)建立风险应急机制

要实现将风险控制到最低程度的管理目标,还必须建立有效的风险应急制度。一旦无法预计和无法控制的风险发生时,可以按照紧急预案,将风险程度控制到最低,将损失降低到最小。要制定风险应急预案,对各种可能发生的风险危机,分别制定不同类型、不同级别、不同程度的应急实施方案,并尽可能使方案具体化、可操作化。要建立风险应急保障基金,预留充足的风险资金,来防御和化解风险危机。最后,还要建立通畅的法律咨询机制,选择国内外知名法律代理机构,依法保护本单位的合法权益。

(三)改进事业单位内部控制活动

首先,建立严格的财产清理制度,改善事业单位的经营管理,建立资产管理工作责任制,明确单位负责人为资产管理工作首要责任人,确保财产安全完整。其次,严格执行预算不相容职务的分离,防止出现一个人就能决定项目的立项、申报并执行该项目预算。最后,事业单位的财务部门应认真落实会计基础工作规范,建立和完善会计基础工作标准,规范财务处理、报表编制和核算方法,保证会计工作依法有序进行,确保会计信息真实有效。

(四)加强上下级之间沟通协调

首先,对单位的职工进行文化整合。单位的员工来自社会各个层次,文化背景各有不同,单位要求职工认同单位的价值观,建立共同的企业文化营造一种和谐宽容、积极进取的氛围。其次,上下级之间建立平等的双向沟通机制。有助于解决抱怨、促进理解,而真诚的面对面的非正式沟通能够激发人的创造性;最后,同级之间沟通能够相互信任增进友谊,不同部门之间沟通能够增加相互了解,使各项工作配合默契、顺利 完成、有利于提高工作效率。

(五)完善监控问责制度

首先,明确责任主体。应当明确单位负责人为单位问责的第一责任人,出现问题时,应严格按照制度对相关责任人进行处理;其次,加强内审工作,完善预算监督控制体制。事业单位不仅要重视预算的执行,更要对预算执行效率效果进行评价,发挥内审的监控机制,保障预算的顺利执行。

结论

综上所述,事业单位内部控制需要利用系统的观点来对其进行探讨、研究和实践。根据事业单位实际,根据内控五要素框架,设计出一套符合事业单位实际,科学、有效的内部控制制度,逐步加强和完善内部控制体系,使内部控制起到应有的作用。

参考文献

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