农村社会保障体系中财政资源的再整合

张学才

摘 要 为了最大限度地发挥财政资金支持农村社会保障体系建设的效用,本文从财政支持农村社会保障体系的资金总量、财政保障的结构、财政投入的效益评估三个方面分析了农村社会保障体系中财政资源的整合问题,并提出相关建议。

关键词 农村社会保障 财政资金 整合

中图分类号:D520文献标识码:A

2006年10月11日,中共中央十六届六中全会通过《中央关于构建和谐社会若干重大问题决定》,提出了到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标,这也是推进城乡统筹发展、推进社会主义新农村建设的重要举措,事关全面建设小康社会的大局。届时,我国将建立起制度统一、标准有别、覆盖全体居民的社会保障制度。目前,我国农村社会保障体系正处于逐步完善的过程中,包括农村社会救助(最低生活保障救助、五保户供养、医疗救助、救灾救助等等)、新型农村合作医疗、农村养老保险。伴随着社会保障制度的逐步完善,公共财政对农村社会保障发展完善的资金投入力度也将越来越多。为了使有限的资金形成“拳头”,强化资金的整体合力,提高财政资金的社会保障能力,保证财政资金的使用效益最大化,切实满足农村居民对社会保障的需求,对农村社会保障体系中财政资源再整合的重要性越来越大、迫切性越来越强。

一、适度的财政资金总量控制

农村社会保障体系的发展、完善需要财政资金每年不断增加投入,但每年财政投入的合理增长幅度应该为多少呢?因此,需要确定农村社会保障最优支出规模,保障大多数人的最低生活保障要求及合理分享我国经济增长带来的果实,既提高人的物质生活水平又提高人的素质。社会保障水平具有易升不易降的刚性特点,如果农村社会保障支出过大,那么就会给财政造成巨大的压力,造成财政风险,导致进退维谷的局面,而农村社会保障支出的可持续性本身又没有有效、充足的资金保障,最终可能致使整个农村社会保障体系崩溃。如果农村社会保障支出过低,则有些保障项目不能应保尽保,一些人的基本生活难以保证,滋生一些新的社会矛盾。以农村低保为例,目前农村低保所覆盖的人群只是农村中生活最困难的人,绝大多数都是老弱病残。其实农村中还有其他也需要低保救助的人群,但因财力所限,这些人尚被排在保障之外。吉林省民政厅的统计数字显示,吉林这个农业大省,有57%以上的人生活在农村,农村特困人口达120万,占农村人口总量的7.7%。由于筹措落实低保金有限,目前该省仅将42万户共80万人纳入农村低保范围内,还有近40万农村贫困人口未纳入农村低保等保障制度内。因此,农村社会保障体系的完善应该与地方经济发展水平相适应,农村社会保障支出水平应与财政收入水平相匹配,不应成为影响地方经济发展的财政负担,毕竟地方经济发展才是最终支撑农村社会保障体系发展、完善的根本。

二、优化财政保障结构

(一)优化农村社会保障体系与农村生产生活方面之间的财政资源。

目前,财政对农村生产生活方面的粮食直接补贴、物种补贴、猪补、肉补等所产生的增加消费、拉动内需效果不明显。而农村社会保障体系的完善保障了亿万农民的基本生活,更有效地推动深化农村经济结构调整、促进农民放心、大胆消费而无后顾之忧,更加有利于启动农村消费市场、促进经济发展。财政应将更多的资源转移投入到农村社会保障体系当中,促进其发展与完善。

(二)优化各级财政对农村社会保障的投入。

对农村社会保障投入涉及中央、省、市、县(市、区)财政甚至乡财政。根据各级财政的财力状况,合理确定各自的分担比例。近年来,农村低保救助标准、五保户供养标准等不断提高,加上上级各种考核要求和“民生工程”的硬性任务,县(市、区)财政配套压力不断增大。应加大中央、省级财政转移支付力度,尤其是中央财政转移支付力度,减轻县乡财政的负担,特别是广大中西部“吃饭财政”地区。

(三)优化农村社会保障体系内部保障项目。

社会保障制度本身是对生活困难的社会成员提供基本生活保障,故财政对农村社会保障体系的投入应更倾向于农村弱势群体,保障需要救助的困难群众。根据边际效用递减理论,相对于富裕人口,一定的资金对于更贫困的人口来说所产生的效用会更大。因此应提高农村社会救助支出在整个农村社会保障体系中财政资源的比例,做到切实保障最需要保障的困难群众的生产及生活需求。

(四)优化城乡之间社会保障投入。

由于我国城乡二元结构,社会保障资源一直以城镇为投入的重点,占人口20%的城镇居民享受着89%的社会保障经费,而占人口80%的农村居民的社会保障仅占全国保障费的11%。这导致我国城乡社会保障体系在覆盖面、享受标准等方面存在较大差异。应将城乡社会保障资源进行优化配置,将投入的重点由城市转为农村,加大对农村社会保障转移支出的力度,向困难地区、困难群众倾斜,让广大农村群众共享改革发展成果、促进城乡协调发展。同时应建立农村社会保障投入增长机制,制度上保证农村社会保障每年按一定的比例“提标扩面”。

三、构建农村社会保障体系中财政资金投入的效益评估体系

对于财政投入效益评估可采取两种手段:一是评估手段,即评估财政对农村社会保障的投入所产生的效益。构建农村社会保障支出绩效评估体系,通过对一系列绩效指标进行评估,监测和跟踪财政资金运动整个过程,分析评估农村社会保障资金分配的合理性和效益性,评估财政投入所产生的经济效益和社会效益,客观反映农村社会保障支出政策的先进性和有效性。同时能实现对农村社会保障支出的规范化、科学化、制度化的监督和管理,确保社会保障资金专款专用。二是技术手段,即改革资金管理制度和支付方式。通过采取一系列技术手段,特别是利用计算机网络技术的进步,有助于减少中间环节,降低资金的运作成本,提高财政资金使用效率。如实行“一卡通”制度,将所有对农民的社会保障方面的资金都通过农信社直接打入农户存折,确保补贴资金的安全、及时、足额发放。与此同时,应充分考虑采用技术手段给管理带来的成本,如“一卡通”存折的手续费等,并考虑取消农民在“一卡通”存折上资金的存款利息税,发挥财政资金支持农村社会保障的最大效用。□

(作者:山东省安丘市凌河镇财政经管统计服务中心副主任,会计师)

参考文献:

[1]郑乘文.社会保障体制改革攻坚.中国水利水电出版社,2005年.

[2]王越.中国农村社会保障制度建设研究.中国农业出版社,2005年.

[3]王洪春、汪雷.中国农村社会保障新的机遇与挑战.中国科学技术大学出版社,2006年.

[4]王为民、李相敏.农村社会保障缺失下的土地撂荒问题研究.山东社会科学,2008,4.