我国国家审计独立性影响因素研究

宁 森

摘 要 随着我国经济的快速发展,在我国的国家审计中存在着许多影响审计独立性的问题。本文将对影响我国国家审计独立性的组织因素、经济因素以及人员因素等进行研究。

关键词 国家审计独立性影响因素

中图分类号:F23945文献标识码:A

一、影响我国国家审计机关机构组织独立性的因素

独立性的中心就是组织的独立,然后才由此产生了经济独立、人员独立等。尽管在《审计法》的第一章第五条已经明文规定,审计机关独立行使监督权,不受其他行政机关、团体和个人的干涉。但审计机关归中央和各级政府领导,同时又对中央和各级政府进行审计监督,我国现行的这种不完全独立于被审计单位的审计体制在很大程度上具有内部审计的性质。在此情况下,审计机关的监督程度肯定会受到一定的影响,特别是政府某些行政活动存在短期行为或者存在和法律不一致的地方,会影响审计机关的独立性。而独立性是审计的最本质特征,没有独立性作保证,客观、公正地进行审计监督便无从谈起,审计作用的发挥则更是遥不可及。在实际工作中,个别地方政府领导怕审计中揭露问题过多,自己承担太多的责任或影响自己的政绩,因而干预当地审计机关揭露和处理问题。有的还干预审计机关向本级人大常委会如实报告审计工作情况,人为地要求审计机关将一些重大违法违规问题删去,特别是当审计查出问题涉及到中央与地方利益冲突时,地方领导最终关心的仍然是地方利益,往往从本地的利益出发,对审计发现的问题压制不报,从而损害中央的利益,这种现象越到基层审计机关越是突出。这在一定程度上影响了审计机关的审计监督,在少数地方政府和有关部门甚至影响了审计工作的正常开展。

另外,省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、直辖区人民政府设立的审计组织,实行双重领导体制,即在本级政府首长和上一级审计机关的领导下,负责本行政区域内的审计工作,其审计业务以上一级审计机关领导为主,而行政则受本级政府首长的领导。但事实上在先行审计体制下,“双重”领导已经演变为地方政府的“单项”领导。杨肃昌(2004)在他的博士后论文中采用调查问卷的方式对全国85位中国审计学会理事进行调查。87%答卷认为在现行“双重”领导体制下,审计机关实质上是听从于或服务于政府,其实就是政府的内部审计。独立性不强是“内部审计”体制下必然存在的,这在一定程度上体现了我国的制度问题。地方审计机关在面临国家利益与地方局部利益发生冲突的时候,处理面临两难选择。若坚持以国家利益为重,往往会受到当地政府的冷遇甚至于打击报复;若偏向地方利益,又会受到上级审计机关的批评,审计人员处于进退维谷的尴尬境地。吴联生教授在其论文《政府审计隶属关系评价模型》中,将我国地方审计机关和审计署特派办的审计质量进行了比较,得出这样的一个结论,综合看1989-2000年的审计结果,特派员办事处的审计质量高于地方审计机关的审计质量68.18倍,造成这种状况的原因就在于地方审计机关的“双重”领导体制。可见“双重”领导体制影响了审计的独立性,是我国现存审计制度的弊端。

二、影响我国国家审计机关经济独立性的因素

审计独立性的一个重要内容就是经济独立,审计组织和审计人只有做到经济独立才能做到真正的独立。但从我国目前审计机构和人员的经济来源看, 在我国《审计法》第2章第10条中明确规定:“审计机关履行职责所必需的经费,应当列入财政预算,由本级人民政府予以保证”。在具体运作中的方法是:同级政府以预算的形式核定一定数额的行政经费,用来维持正常的人员费用和办公经费;同级财政部门核定少量的事业补助经费,主要用于弥补行政经费的不足;同级财政部门按照审计工作计划拨入的审计办案经费或按照财政部有关规定拨入其他经费,这部分经费占整个审计经费的2/3以上,构成了审计机关的主要经费来源。可见,就政府审计而言,无论是审计机关的审计经费,还是审计人员的薪金都来源于本级政府的财政,这种经济的依赖性使得政府审计机关和人员在行使职权时,就不得不考虑当地政府的形象和利益,从而可能使政府审计的独立性流于形式;从社会审计来说,由于其组织机构是经国家批准成立、自收自支、独立核算、依法纳税、独立承办注册会计师业务的单位,这就决定了社会审计的收入来源为审计的委托者,而现实中,审计的委托者并不是财产所有者,却是财产的管理者和经营者,即被审单位管理当局,被审单位与会计师事务所之间形成了事实上的雇佣关系,被审单位为社会审计的衣食父母。俗话说,“拿人手短,吃人嘴软”,在这种经济利益关系下,社会审计的独立性不得不受到质疑。从内部审计来说,内部审计机构和人员隶属于本部门、本单位,其经费来源于本部门、本单位,部门、单位利益的好坏也影响着内部审计机构和人员,内部审计机构和人员与本部门、本单位的经济利益存在着必然的利害关系,这种利害关系使其审计关系变得更为复杂,内部审计机构和人员在行使审计职权时,不得不考虑各方面的因素,难以真正做到客观公正地评价其经济活动,其相对独立性无法保证。由此可见,正是由于经济的依赖性,使审计机构和审计人员在行使审计职权时不得不考虑政府的政绩、企业业绩及自身的利益,这样就难以保持真正的独立。由于经济上的不独立,就很难保证其具有真正意义上的独立性。

三、影响我国国家审计人员独立性的因素

自从审计产生以来,审计三方面的关系,即审计人、审计授权人和被审人的关系,一直是审计区别于其他经济监督的重要特征。在审计三方面的关系中,审计人作为审计活动的主体,其自身素质的高低是决定独立性强弱的关键因素,并进而决定审计工作质量的优劣。具体来说,审计人员的素质包括职业道德素质和业务能力素质,由于目前的社会经济大环境越来越复杂,使得现代审计工作也变得越来越复杂,审计人员在复杂的审计工作中,更多地需要运用自己的专业知识、经验和道德修养去判断,因此其主观因素,对审计质量的影响很大。一般来说,如果审计人自身的职业道德素质不高,就会产生与审计授权人或委托人达成一致,或者与被审计单位妥协,审计工作服从审计授权人、委托人或被审计人的利益需要,从而造成审计独立性的丧失;同样,如果审计人员业务素质较低,不具备审计工作所需要的专业知识、基本能力、多种技巧与丰富经验,就无力发现和揭露被审计单位存在的问题,导致独立审计功能难以发挥。只有高素质的审计人员才能在审计工作中实事求是地审查,客观公正地评价,真正地体现出独立、客观、公正的审计内涵,保证审计独立性的充分发挥。因此,审计人员自身素质的高低是影响审计独立性强弱的内在因素。

另外,按照我国的法律规定,审计长由国务院总理提名,全国人民代表大会决定人选,国家主席任免,副审计长由国务院任免;在重点地区和企业设立的审计特派员由审计署任命;地方各级审计局的局长由本级人民代表大会常务委员会决定任免,副局长由本级人民政府任免。由此可见我国国家审计机关属于行政模式,隶属于政府行政部门中的一个职能部门,其主要负责人的任免受到政府行政部门的左右,这直接影响了审计人员独立性。

和国家审计机构所面临的问题一样,最高国家审计机关主要负责人薪金收入也应该有所保障,应该从中央国家基金中统一拨付;并且应该为最高国家审计机关主要负责人提供与其职位相匹配、风险相对等具有竞争力的薪酬,这样才能切实保证国家审计人员发挥其应有的监督管理职能。但是我国目前的各项法律法规及其实施条例中并没有很具体明确审计人员的权益、待遇和薪金收入等事项,而这些都是对审计人员独立性有重要影响的事项,是需要加以明确的。

(作者单位:安徽省界首市审计局)

参考文献:

[1]杨肃昌.中国国家审计问题与改革.中国财政经济出版社,2004.

[2]吴联生.政府审计隶属关系评价模型——兼论我国政府审计隶属关系的改革.审计研究,2002(6).

[3]朱清.对国家审计独立性的深层思考.审计理论与实践,2003(2).

[4]陈淑云,刘艺军.政府审计独立性刍议.事业财会,2004(2).