从立法听证制度看行政立法的公众参与

魏 巍

摘 要 立法听证是我国行政立法公众参与制度的核心内容。目前,我国立法听证制度存在法律地位和法律效力缺失、听证制度规定不明确、公众社会认知和文化认同程度低、制度专业化和规范化程度低、NGO发展的滞后等问题。对此,提出完善我国立法听证制度的几点建议,包括完善立法听证主体制度、完善立法听证客体制度、完善立法听证程序以及公民社会大环境的建立等。

关键词 行政立法 公众参与 立法听证制度

中图分类号:D920文献标识码:A

程序问题作为行政立法的重要方面,其完善与否关系到行政立法的科学性和民主性。听证作为听取公众意见的一种重要方式,已成为当今世界各国立法程序的核心内容。

综合中西方学者的观点,行政立法听证制度以法律形式为社会公民、社会组织以及社会团体提供了一个合法表达观点的机会,通过个人意见表达影响立法程序和最终制度决策的制定;同时,行政立法听证制度也为立法之部门的信息收集提供了一个额外的渠道,使行政立法在程序上更民主化,在内容上更科学化并将社会更多相关主体的利益诉求纳入立法的考虑范围。完善立法听证制度并使之有效贯彻执行,也利于增强社会公众对行政立法合法性的认同度,从而降低行政立法的执行成本。

一、我国立法听证制度的主要问题

在我国,2000年通过的《中华人民共和国立法法》正式将立法听证制度引入到我国的法律制度中。该法第58条规定:“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”之后,国务院根据《立法法》的基本原则和基本理念,制定了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。但从《立法法》和两个条例的具体内容来看,我国立法听证制度的弱势地位还是显而易见的。

(一)制度设计本身的缺陷

立法听证制度的法律地位和法律效力问题。

《立法法》规定:“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”虽然《立法法》确立了立法听证制度,但没有赋予立法听证程序应有的法律地位。据有关统计显示,自2000年3月立法法颁布至2003年底,全国地方立法进行听证的不超过立法总数的2%。从行政立法的实际操作中可以看出,由于没有明确立法听证的法律地位,导致立法听证形式大于实质,听证会所提出的意见可以采纳、可以不采纳,立法听证程序失效频频发生。

《行政法规制定程序条例》第19条规定:重要的行政法规送审稿,经报国务院同意,向社会公布,征求意见。《规章制定程序条例》第15条规定:“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益,有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的,应当向社会公布,征求社会各界的意见;起草单位也可以举行听证会。”从这些规定中可以看出,立法语言含糊不清;对什么程度才是“重要的”行政法规界定不清;起草单位“可以”举行听证会又大大削弱了听证会的法律地位和法律效力。由于立法听证制度本身不明确,对条例中的很多重要概念没有明确界定,从而极易导致行政立法部门滥用自由裁量,而公众参与则更是一种奢望。

(二)制度实践中产生的问题。

1、社会认知和文化认同问题。

纵观我国立法听证制度的发展史,立法听证在我国还处于刚刚起步阶段,无论是理论上还是实践上,我国的立法听证制度都还不够成熟。

首先,我国立法听证起步较晚,于2000年才首次将立法听证制度正式引入到我国的法律制度中。基于这样一个历史性的原因,我国社会公众对立法听证制度的认知很有限,对于立法听证的法律地位、法律效力等方面的认识都还很模糊,即使公民、机关或社会组织对某些行政立法有自己的观点和意见,也会因为不了解立法听证的具体程序和步骤而止步。再加上我国部分社会公众有一定的“政治冷漠”情绪,这部分社会公民并不关心国家政治的发展动态,更甚者则对参与的结果持有消极态度。这样一来,社会公众对立法听证制度的认知也必将大大受挫。

其次,我国部分社会公众对立法听证制度的合法性和合理性认同度并不高,造成这一阶段性问题的主要原因有两点:第一,从制度层面来看,我国立法听证制度的内容本身有缺漏。第二,从具体实践的情况来看,我国的立法听证制度在贯彻实施过程中不乏“走形式”的问题。近些年,立法听证“走形式”的新闻不时出现在各大媒体,从中不难发现听证会的程序往往是各相关主体代表逐一发言,重听轻辩,而听证记录是否有其应有的法律效力、所提出建议和意见的采纳与否等问题都是未知数。长期以往,势必会造成部分社会公众对立法听证制度认同度下降、公众参与积极性受挫、行政立法实际上“内部循环”等问题。但不可否认,立法听证制度的实施彰显了我国民主法治建设的不断发展,其积极意义必然是大于消极意义的。

2、制度专业化和规范化程度低。

首先,从主体构成来看,我国行政立法的主体主要包括三个:一是立法者,二是听证参加者,三是独立于两者之间的听证主持人。广义上的立法者主要包括法律规范的起草者和审议、批准机关;听证参加者主要包括相关利害关系人、法律专家、人大常委会组成人员、政府官员以及司法实务部门的代表等等。但从实际操作来看,在立法听证过程中起主导地位的主要是立法者,听证参加者很多时候只是处于次要的地位。由于主体地位的失衡问题,听证参加者不能很好地发挥其主体地位的作用,而立法者本身制定的制度和法律又很容易存在专业化程度低的问题。

其次,主体地位的失衡也会影响到法律监督的效力问题。如果说听证主持人是会议上的客观中立主体,那么听证参加者在参与行政立法的同时还肩负着监督行政立法的重要责任。听证参与者应当对有举行听证义务的机关进行必要的法律监督,无论是行政立法的起草、审议还是批准阶段,都要追究没有履行应尽的立法听证义务的机关及其负责人的法律责任,以从根本上避免立法听证制度形同虚设的尴尬境地。

3、NGO发展的滞后。

从我国立法听证的实践案例来看,大多数立法听证是公民个体的参与,与国外听证制度成熟的国家多是通过利益团体机制雇佣专人来收集意见和建议,我国社会的中介组织等非政府组织并没有很好的发挥其应有的作用。公民个人参与行政立法往往是基于兴趣和热情,但这并不能弥补立法专业化、技术化程度低的问题。而有良好专业知识和职业道德的社会中介组织则可以很好地解决这一专业化、技术化问题。但从我国现阶段非政府组织的发展来看,非政府组织自身的发展尚且存在很多体制内和体制外的问题,更不要说让非政府组织以公民的委托代理身份介入到立法听证程序中。但国外听证制度中的利益团体机制对于我国立法听证制度的进一步发展还是有其参考价值的,对国外成熟的听证制度的借鉴可以在一定程度上减少我国制度建设的成本,使我国立法听证制度在发展过程中少走弯路。

二、完善我国立法听证制度的对策和建议

我国立法听证可以从制度和非制度两个层面加以完善。概括地说,在制度层面上,必须进一步明确立法听证主体、客体和程序上的规定,做到有法可依;另一方面,从非制度层面而言,公民社会的建立也是影响我国立法听证发展的重要因素。

(一)制度层面。

1、立法听证主体制度的完善。

明确听证立法主体的权利、义务、作用和职责范围,通过明文法律将这些规则作为硬性标准。一方面,在行政立法程序的各个必要环节应当严格执行听证的制度。在起草阶段,听证制度应将听证参加者的范围设计的广泛而切合实际,对于各项详细制度及规范,应当明文明确,这不仅是立法程序上的强制性要求,更是立法听证主体的义务和责任。另一方面,听证参加者还应履行法律监督的义务和责任,对于没有履行立法听证义务的机关及其负责人应当按照规定追究其法律责任。

2、立法听证客体制度的完善。

立法听证客体主要是指需要进行立法听证的法律规范。但我国目前的《立法法》及两个条例尚未对需要听证的法案范围作出明确规定。考虑到中国的人口多、分布广、公众参与的专业化、技术化、自觉性低和立法成本等问题,如果听证的法案范围过于宽泛,不仅造成立法成本高昂,还很可能导致行政立法的效率低下等问题。综合我国目前的公众参与程度和专业化水平以及立法成本等主要问题,建议现阶段听证的范围不宜过于宽泛,应在听证制度不断发展的过程中逐步扩大听证的范围。必须清醒地认识,我国的听证制度起步较晚,现阶段发展的侧重点在于立法听证的“质”上,只有保证了“质”,“量”上的推进才能真正行之有效。否则,一味扩大听证的范围而忽略听证的质量,只能是一种行政资源的浪费。

3、立法听证程序的完善。

从我国《立法法》和两个条例的内容来看,立法听证程序还存在很大的缺漏。总结西方的立法听证会程序,主要包括三个阶段:一是听证会准备阶段,包括决定、筹备、制定立法听证规则、发布消息、接受报名、决定和公布听证人选、以及确定旁听者;二是听证会举行阶段;三是听证会后的意见处理阶段,即听取意见的效力规定,听证会记录如何使用的问题。

在听证会准备阶段,立法听证组织者应当及时将听证时间、地点、法案名称以多种通知形式告知立法主体包括立法者、听证参加人和听证主持人。

听证记录的法律效力问题是听证制度的一个根本性问题。从我国的立法听证实践来看,大多数行政立法是以听证记录为参考,而“参考”则意味着“可以采纳可以不采纳”。听证记录法律效力的缺失无疑是导致立法听证流于形式的一个重要原因。而较之美国,美国行政裁决听证程序中的“案卷排他原则”明确规定将立法听证会记录作为立法决策的唯一证据来源,为在听证会上出现的、并经双方辩论的材料不能影响、左右立法的内容。因此赋予听证记录应有的法律效力在很大程度上影响着我国立法听证制度发展的总体走势,必须加以重视。

(二)非制度层面。

这里的“公民社会”(civil society)是与“民权”概念相关而言的。对于当代中国公民社会概念的界定,学术界众说纷纭。综合几种观点,当代中国公民社会是“儒家式的公民社会”,它是一种在一定程度上受制于中国市场经济发展水平的基于共同利益表达、规范政治权力的社会动力和政治力量。行政立法听证制度的发展同样需要公民社会的大环境。

较之西方,我国社会公民的政治权利与国家机关的权力之间的关系,与其说是“制约”关系,不如说是一种“监督与被监督的关系”。从这个层面来讲,社会公众与立法者和行政立法机关之间逐步建起一种“良性互动”更符合我国发展的现实状况。一方面,要加大立法听证制度宣传,增强社会公民的社会认同感;另一方面,社会公众应当对自身的、为法律制度所保障的听证权利、公众表达权利等有所自觉。换句话来说,只有社会公众不断争取自身的权利、正确行使自身的权利,才能在公民社会的大环境中起到对行政立法的监督作用。

(作者:华东政法大学政治学与公共管理学院07级行政管理专业本科生)

参考文献:

[1] 陈保中.提高行政立法质量——目标与路径.上海大学出版社2009年版.

[2] 李微.听证:建立规则防治“贵族化”.检察日报.2004年12月13日.