浅谈我国农村土地征收制度

常　青

摘要：罗斯科·庞德指出：“一个法律制度之所以成功，乃是因为它成功地在专断权力之一端与受限制之另一端达到了平衡并继续了这种平衡”。文章重点从土地征收的理由、土地征收的程序、土地征收补偿制度方面探究我国农村土地征收制度中的缺陷及改善方法。

关键词：农村土地征收；公共利益；土地征收程序

中图分类号：F301文献标识码：A

文章编号：1674-1145（2009）15-0069-02

一、土地征收的理由——“公共利益”

（一）公共利益泛化的原因及后果

从立法方面来看，在实体法上立法把公共利益确定为国家征地的惟一正当目的，旨在从根本目的上限制国家征地行为的盲目性，但由于公共利益的广泛性、复杂性、不确定性、发展性及程序法在征收过程上存在的不足易导致公共利益泛化问题，为各级政府假公权力之名行掠夺农民财产之实提供了有力借口。

从征收主体方面来看，公共利益的泛化给予作为征收主体的政府判断征收行为是否符合公益目的过大的自由裁量权和绝对的主动权，加之公仆意识的缺乏易导致征收主体滥用国家权力。低成本征收农民集体所有的土地后再以拍卖、招标等方式卖出，赚取“剪刀差”的现象时有发生。

（二）公共利益泛化的解决建议

1．实体法方面。在现有法律的基础之上制定位阶较高的专门规范国家征收的公法来对政府行为加以规制。同时，对公共利益的范围采用概括加列举的方式将“公共利益”的目的具体化，严格限定公共利益范围。首先，可将公益范围限制在以下几个方面：（1）交通、水利、能源、供电、供热、供水等公共事业或市政建设；（2）教育、文化、体育、卫生、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；（3）国家机关和军事、国防用地；（4）国家重大公益性经济建设项目；（5）其他由政府兴办的公益事业。其次，对于非公益性建设项目用地，按照规划用途和市场规则，通过土地交易获得土地使用权。其它非公益性用地，应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。最后，通过兜底条款和排除性条文来辅助限定公共利益的范畴。

2．程序法方面。审查主体：审查决定权应由作为征收主体的国家政府部门转移到独立于政府和农民的审查机构，建立专门的公益审查机构势在必行。审查程序：审查机构应充分听取被征地农户的意见，同时考察征收后的社会效益。审查标准：（1）判断公共利益的内涵时，综合考虑个体利益的正当需求及不同利益格局中选择利益综合体，维护公共社会的价值体系。简言之，公共利益惠及整个社会或某一群体内的每一个成员，具有一定的整体性特征；（2）公共利益是由国家提供和维护的公共性产品，与公众有关并可以为公众共享的公共产品，该产品的分享不影响其他公共成员的利益；（3）公共利益应具有重大性和非营利性。

3．思想建设方面。深入贯彻“三个代表”重要思想，加强廉政建设，增强政府工作人员的公仆意识。

二、土地征收的程序

（一）土地征收程序中的不足

现有的征地程序缺乏正当性表现在：一是征地程序设置缺乏中立性。征地过程中，政府始终是一方利害关系人。二是征地程序设置缺乏参与性。政府征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府只需进行公告并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见即可。征地补偿安置方案是如何确定，是否合理，被征地集体经济组织和农民的合理意见是否应采纳等，农民无权过问。三是征地程序设置缺乏监督性。政府是否滥用征地权，土地征收后是否得到合理利用等，没有有效程序来保障有力监督。四是征地程序缺乏司法保障。由于政府无不以公益名义征收土地，鉴于公益泛化问题，司法机关有效解决土地纠纷案件的情况屈指可数。

（二）完善征收程序的若干建议

1．保障程序中立性。建立独立于政府部门的专门审查监督机构，进行公共利益的审查、用地申请的审批及监督政府征收后是否依法利用土地。

2．保障必要的知情权。征地前，有关部门应将拟征地的原因、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。审查监督部门应对拟征土地及地上附着物的现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农民和地上附着物产权人共同确认。必要时可由土地评估中介机构对被征收的土地进行评估，独立的审查监督部门应全程监督。

3．保障必要的参与权。将拟订征地方案、审查报批、方案公告、征地补偿方案登记、制定征地补偿、安置方案、公告征地补偿方案并组织实施、清理土地等征地过程纳入规范化轨道，建立征地的协商机制和司法仲裁机制；赋予被征收人及利害关系人对拟征土地的补偿标准、安置途径申请听证的权利。

4．保障必要的救济权。被征收人和利害关系人在独立的土地征收的审查监督部门履行审查监督职责后，对土地征收补偿费用的分配使用仍存在异议的可以申请仲裁，对仲裁不服的，可申请法院作出最终裁决或向人民法院直接提起民事诉讼，经过审查符合受理条件的，人民法院应予以受理，在案件审理过程中可以适用调解原则，调解不成人民法院应当做出判决。

三、农村土地征收的补偿制度

（一）农村土地征收补偿制度的不足

在现行的土地征收制度中，土地征收补偿标准偏低，分配不合理，有限的补偿款并不能解决长期问题，严重损害了农民的利益；征收造成的水土流失及盐碱化、征收后土地（转上页）（接下页）的闲置以及环境污染等生态副作用产生的环境损失未被纳入土地征收补偿范围。

（二）完善土地征收补偿制度的建议

1．扩大土地征收补偿范围。依据社会公共负担平等原则，补偿的目的是要填补被征收人因征收所遭到的损失。因此，应逐步扩大补偿范围，将残余地分割损害、经营损失以及其他可确定、可量化的财产损失列入补偿范围，包括农民的择业成本、失业救济、养老统筹金以及环境补偿金等。采取多种补偿方式，例如以实物产权调换、替代地补偿、提供招工安置和就业培训并举的方式进行补偿、一次性交纳养老保险统筹费用、以环境监察部门定期做出的环境评估为准发放环境补偿金等方式，有效确保被征地农民的基本人权。

2．提高补偿标准。土地征收以年产值标准补偿有失科学性和公正性，土地征收补偿费远低于土地出让价格。土地关系农民生存之本，应当建立专业的土地征收评估中介机构，健全一套完备的土地征收评估方法，以市场地价为导向，科学确定土地征收的交易价格，提高补偿标准，有效抑制征地失控和耕地大量流失的现状。

农村稳，国才能稳；农民富，国才能富。在完善农村土地征收制度的过程中要坚持“以人为本”，“限制公权力，保障人权”，实现经济、社会和自然的和谐发展。

参考文献

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[2]慎先进，秦生伟．略论我国农村土地征收法律制度的完善.http://www.acla.org.cn/pages/2007-8-2/s40399.html ，2008-

08-20.

[3]王利明．物权法与国家征收补偿．http://www.faxuemingjia.com，2008-08-20．

作者简介：常青（1985-），女，河北藁城人，吉林大学法学院2006级学生，研究方向：民商法。