大学章程：落实高校办学自主权的制度保障

陈立荣　严俊俊

[摘要]在落实高校办学自主权、推行依法治校方略、建立现代大学制度、建设世界一流大学的推动下，我国高校纷纷制定大学章程。目前，我国大学章程的制定主体是大学教职工代表大会或学校党委，缺少政府和社会公众的参与，使其难以成为大学行使办学自主权、约束政府和社会干预高校行为的法律保障。据此，大学章程的制定主体应当包括政府成员代表、社会公众、学校代表。

[关键词]大学章程制定主体办学自主权

[中图分类号]G471.2[文献标识码]A[文章编号]1005-5843(2009)03-0057-04

大学章程是教育法规的具体化，是大学成为面向社会办学的独立法人实体的首要条件，是现代大学成立的合法性基础，同时也是现代大学制度的载体。它界定了政府、社会和高校的权利和义务的边界，是大学获得办学自主权的重要制度保障。我国《高等教育法》明确规定：高等学校要按章程自主办学，并对高校办学自主权作了七条规定，这为落实高校办学自主权提供了较大的法律空间。然而，我国大学的办学自主权尚未真正落实。据调查，许多高校普遍感到目前在招生自主权、专业设置权、教学管理权、文凭发放权、财务自主权、国际学术交流权等方面还不能令人满意。这与大学章程制定主体的缺失有很大关系。有专家指出，“从一定意义上说还是宣言性立法，它的条文多是原则性、实体性的规范，没有多少程序性的规范，缺乏科学的、合理的程序设定，针对性和操作性不强，可诉性弱，加之依法治校还没有真正成为政府、教育行政部门和高校普遍、自觉的行为，致使这些法律规定在实施中难以收到实效。对此，本文从落实高校办学自主权的角度对大学章程制定主体进行反思。

一、大学章程的内涵及其作用

不少学者从不同角度对大学章程进行了定义。有的学者从大学章程的法律性质人手，提出大学章程的“自治法说”和“契约说”。前者认为大学章程是“根据国家法律赋予大学自治立法权而制定的、规范大学组织及其内部活动的自治法，是大学的‘宪法，大学的教育教学和管理活动都必须以大学章程为依据，大学的其他规章制度都不得与大学章程相抵触，学校中的所有成员都必须遵守学校章程的规定”；后者认为大学章程是“大学举办者在协商的基础上就如何举办学校达成一致意见而订立的文件，是举办者共同的意思表示，对每个举办者都有约束力”。有学者从制定主体和制定依据来给大学章程下定义，认为大学章程是指“大学的权力机关根据大学设立的特许状、国家或地方政府教育法律法规而制定的有关大学组织性质和基本权力具有一定法律效力的治校总纲”。

通过对大学章程定义的梳理，可以发现，虽然不同学者对大学章程的定义不同，但就大学章程作为高校的“宪法”、根本大法，是高校其他规章制度的依据这一认识是一致的，他们的根本分歧在于对大学章程制定主体的理解不同。主要存在两种观点：一种观点认为大学章程是大学内部制定的，是内部组织成员之间的“契约”；另一种观点认为大学章程是举办者共同制定的，是大学举办者之间的“契约”。这两种观点都有其一定的合理性，但这两种观点都不能体现出大学的办学自主权。第一种观点把大学章程当成完全的自治法，这在大学和政府、社会联系越来越密切的今天，显然大学不可能与外界断绝联系，再回到从前的“象牙塔”。大学需要政府和社会的人力、物力资源的支持，受到外部的牵制，难以实现完全的自治，大学内部制定的大学章程必然不能约束外在组织群体的行为对大学的影响，如社会团体对高校的捐赠并对高校教学科研的干涉。第二种观点认为，大学章程是举办者意思的表示，我国大学的直接举办者是政府，大学必须体现政府的意志，实现国家的利益。这种观点忽略了高校是培养人才和研究高深学问的场所，具有自身特殊的办学规律。作为高校根本大法的大学章程只体现国家的意志，不能体现大学自身的办学规律，只会导致大学进一步成为政府部门的附庸。

大学章程是大学自治和落实办学自主权的保证，因为“章程中规定的内容，不仅对学校内部人员和机关产生约束力，对学校外部有关的行政机关及其社会团体都具有约束力”。同时，大学章程是高校自主管理的根本依据，也是社会参与高校事务管理合法化的基础。因而，大学章程制定主体的合理性直接关系到我国大学章程的正确制定，关系到我国大学办学自主权能否真正落实。理想的大学章程应既能体现国家办学的意志，又能体现大学办学的内在规律，是政府、社会和高校责、权、利的统一。因而可将大学章程界定为：为了落实高校办学自主权，满足高等学校自主管理和依法治校的需要，根据国家法律、法规，由举办者和办学者根据法定程序制定，并对高校重大的、基本的事项做出全面规定而形成的规范性文件。

二、我国大学章程制定主体组成存在的问题及其原因

(一)目前的状况

高等学校对大学章程的关注和重视，开始于1995年的《教育法》颁布之后。《教育法》规定：学校及其他教育机构，必须具备章程等基本条件，学校要“按照章程自主管理”。原国家教委下发的《关于实施(中华人民共和国教育法)若干问题的意见》进一步强调：“各级各类学校及其他教育机构，凡未制定章程的，应当逐步制定和完善学校的章程，报主管教育行政部门核准”。《教育部关于实施中华人民共和国高等教育法若干问题的意见》中也要求：今后设立高等学校者，必须向审批机关提交章程。在《高等教育法》施行前设立的高等学校，未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行。2003年7月17日，《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》更进一步提出：“学校要依据法律法规制定和完善学校章程，作为学校办学活动的重要依据。”在国家种种法规的出台和全国落实依法治国的背景之下，高校是在政府倡导的“依法治校示范校”下纷纷着手制定大学章程的。其中较早制定的《吉林大学章程》和《扬州大学章程》，开创了中国大学制定章程的先河，对高校的依法自主管理起到了重要作用。

上述两校的章程分别代表了我国高校章程制定的两种类型，通过对其解剖、分析，可以发现我国大学章程制定主体组成中存在的问题。早在2003年6月，扬州大学由校党委成立了14人组成的《扬州大学章程》起草委员会，负责章程的起草工作。先后召开了近20次不同范围、不同层次、不同形式和不同要求的工作会议和座谈会，对扬州大学章程的制定原则、框架结构、章节内容、具体条款，向党政部门负责人、学院院长和书记、民主党派及无党派人士、法律教师和有关专家、上级主管部门负责人等，广泛深入地征求了意见，数易其稿，汇集了广大教师的心血与智慧。同年9月初拿出章程的初稿，于2003年12月19日经校第二届第二次教职工代表大会通过并付诸施行。吉林大学在制定大学章程时成立了章程起草委员会，由起草

委员会起草大学章程。2005年12月27日，起草委员会副主任、校长周其凤代表章程起草委员会向中共吉林大学第十二次代表大会提交了《吉林大学章程(草案)》，之后，大会审议、表决通过了章程。

一般来说，制定权可以分为组织权、起草权、提议权、审议权、表决通过权、审核权、公布权。但在法律的意义上，人们往往是根据审议权和表决权的归属而不是根据提议权和公布权的归属来认定立法决策权的。特别是表决通过，意味着章程由草案变成正式的法案，因此，决策主体的制定权主要指组织权和表决通过权。扬州大学和吉林大学的章程都是由校党委组建专门起草委员会起草的，也就是说其组织权是一致的，其差异就在于章程通过的审议权和表决权。这正代表了我国大学章程制定的两种类型：一类是由学校章程起草委员会向党委会、党代会或党委常委会提交章程草案，大会对章程进行表决通过，也就是说决策主体是党委会。《吉林大学章程》是这一类型的代表，属于此种类型的还有《温州大学章程》、《浙江工业大学章程》等。另一类就是由章程制定委员会向教职工代表大会或其常设主席团提交章程草案，由大会表决讨论通过，也就是说决策主体是教职工代表大会。《扬州大学章程》是这一类型的代表，属于此种类型的还有《黑龙江大学章程》、《西南政法大学章程》等。

(二)存在问题及其原因

从我国大学章程的制定过程来看，无论是章程本身还是大学章程的制定主体，都存在值得商榷之处。体现在以下几个方面：

1．章程制定主体的组成与现代法人制度不相适应。现代法人制度理论认为，法人设立的首要条件就是有章程，章程的制定者一定是法人的设立者、举办者或投资者，并且将法人的所有权和经营权相分离，所有者和经营者之间的关系通过章程来调节。现代法人制度在大学中的体现就是举办者和办学者的角色分离，各负其责、并行不悖。我国《教育法》明确规定高校是独立的法人，高校只有取得法人地位才能获得真正的办学自主权。在计划经济时代，我国政府集举办者、办学者、管理者于一身，导致高校成为政府的附庸，丧失办学自主权。在大学章程的审议和决策中，举办者的缺位使得大学章程制定与现代法人制度不相适应，导致章程本身缺乏合法性，大学难以成为真正独立的法人。

2．制定中政府参与的缺失。通过上述两个章程制定主体的分析，我们不难发现，在大学章程的制定过程中，大学章程实际制定主体无一例外是学校的教职员工，章程的起草者是学校专门成立的制定委员会，实际决策的主体是高校的党委或者教职工代表大会。大学章程的主要功能在于确立举办者在大学设立中的权利义务关系以及大学的机构设置和运行机制等内部关系。作为大学的主要举办者政府，在大学章程的制定过程中是缺失的。即使章程制定完毕送至教育主管部门进行审核，政府也只是以管理者的身份审核大学章程，而作为举办者的身份并没有体现出来。政府和大学之间的权利和义务没有得到明确的界定，通过制定章程限定政府的权力这一功能没有得到实现。政府无边界的权力必然侵害大学办学自主权，这是我国大学办学自主权得不到落实的真正原因。

我国公立大学的投资主体是政府，学校的经费大部分来自财政拨款，政府有权力对大学的办学活动进行干预。当然，这种干预不能是任意妄为，而是在一定规则制约之下的干预。一般来说，国家或政府对大学的干预主要是通过法律、政策、拨款进行的。其中，制定大学章程是政府干预大学的重要而具有操作性的手段之一。因为大学章程是针对大学办学行为的具体规范性文件，是举办者、管理者、办学者和利益相关者之间的契约，具有很强的操作性。政府作为举办者没有参与大学章程的制定，则其作为举办者的利益难在章程中得到体现。因而在实现其利益时不可避免地要绕开大学章程而付诸行政干预，这必然会造成对大学办学自主权的侵害。

3．章程制定过程中社会大众参与的缺失。目前我国高校已制定的章程中很少有社会大众的参与。在传统的计划经济体褂中，社会大众把高校全部托付给政府部门进行管理，政府部门成为大学和社会进行联系的中介，无论是学校招生、经费来源还是学生就业等，都是通过政府这一媒介进行的。当前，市场经济在我国已经初步建立起来并逐渐完善，政府、高校、社会三者之间的关系也正发生改变，政府作为高校和社会中间媒介的角色已日益淡化，高校和社会之间的联系日趋紧密，社会大众对高校的发展日渐关心，社会大众作为高校真正举办者的意识逐渐觉醒，高校的发展牵动着每一位社会成员的利益。尤其是高校的经费来源，其不完全来自于政府的拨款，相当一部分来自社会的捐赠或者投资，因而社会大众作为举办者有权利对高校运行进行管理和监督，监督学校的办学、管理、财务等工作。这种监督并不是干扰，而要达到这一点，大学章程就成为社会公众对大学各项工作进行监督的重要依据。

出现上述问题的原因在于，政府既是高校的举办者又是高校的管理者，未能将这两种角色进行明确的区分，举办者和管理者角色混同导致政府以行政性的思维来推动大学章程的制定。我国各大学章程的制定都是在1999年12月教育部下发《关于加强教育法制建设的意见》(以下简称《意见》)以后才纷纷开始制定的。《意见》中强调，“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规定，尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学”。我国高校都是根据这一行政思维制定了大学章程的。而我国《高等教育法》第二十七条规定：“申请设立高等学校的，应当向审批机关提交下列材料：(一)申办报告；(二)可行性论证材料；(三)章程；(四)审批机关依照本法规定要求提供的其他材料”。据此，大学章程制定主体应是大学的举办者。而教育部以下发《意见》这一行政行为来改变了大学章程的主体，认定制定大学章程的主体是高校。作为举办者的政府将制定大学章程的权利或责任委托给高校，没有通过制定大学章程的方式来规定举办者(政府)和学校之间的权利和义务，政府由此获得了无边界的权利。

三、对大学章程制定主体的建构

对大学章程制定主体的合理构建是大学章程正确制定的基础，也是大学章程取得合法性的基础，更是大学章程能否发挥作用的源泉。正如有学者指出的那样：“在制定大学章程的过程中，如何处理好大学的外部关系，即大学与政府的关系、大学与社会、大学与大学之间的关系，是章程能否真正对办学起规范作用的关键因素之一。”因此，确立大学章程的制定主体，有着重要的现实意义。

1．推动政府部门的参与。从政府部门和高等学校的关系来看，政府部门代表是大学章程制定主体的重要成员，上已述及，政府是高校的举办者，高校的经费主要还是来自于政府，大学必须有政府的支持才能得到长远的发展。从某种意义上说，高

校是国家实现某种利益的手段，政府对高校的投资需要关心自己的利益取得适当的回报。高等教育作为国家头等重要的事业，其活动原则必须符合国家需要和广泛接受的社会标准。由于高校有其自身的办学规律，要遵循学术自由原则，对这种回报的索取不能影响到高校自身的办学活动。处理高校按规律办学和政府对高校进行管理约束之间矛盾，最好的解决途径就是制定大学章程。通过章程来界定举办者和办学者之间的权利和义务，这也正是我国《高等教育法》中规定的“章程需规定举办者和学校之间的权利和义务”的目的所在。

政府和高校的关系不仅仅是举办者和办学者之间的关系，我国政府还是高校的管理者。政府作为国家教育事业的宏观管理者，有权力利用行政手段对所管辖的高校进行宏观管理。在传统的高校管理中，政府行政难免权力泛滥、任意妄行，干涉高校的正常教育教学和科学研究活动，违背高校的办学规律，阻碍学术发展。由于政府集管理者和办学者于一身，在政府强大力量面前高校往往无所适从。大学章程是明确政府与高校之间关系，落实高校办学自主权的重要表现形式。政府代表参与大学章程的制定，可以让政府和高校之间利益进行公开博弈，并通过大学章程的形式进行明确的界定，使大学章程真正成为政府对高校进行管理和监督的依据，成为高校依法自主办学的保护力量。

2．鼓励社会公众的参与。从社会与高等学校的关系来看，社会公众以及与大学密切相关的利益相关者应当是大学章程的制定成员之一。社会大众作为大学的所有者，把举办大学的权力委托给了政府。这种初始委托代理关系发生在全民和政府之间，上级政府对下级政府或学校进行再次委托，通过层层委托才到了大学组织。因此，社会大众才是大学真正的举办者，因而社会大众的杰出代表理应代表公众参与大学章程的制定。另外，随着我国市场经济体制的建立和完善，政府提供给大学的人力、财力、物力等资源难以满足大学自身发展的需要，大学也逐渐融入到市场经济中，成为市场经济的主体之一，通过培养人才、科研开发和产品研制等，直接为企业和社会其他组织服务而获取自身发展所需资源。与大学密切相关的利益相关者直接关心大学的发展，通过参与大学章程的制定来界定利益相关者和大学之间的权利和义务，能够使利益相关者在不侵犯大学办学自主权的范围内获得自身利益，并监督大学的办学行为。

3．落实依法治教方略。要以教育法治建设的价值观指导大学章程制定主体的构成。教育法治建设的价值之一就是分权，分权主要方面就是将教育权利在政府、社会、高校之间的分散、分享与制衡。分权是一个相对的价值原则，是改变教育权利过分集中现象、推动当前我国教育权利分配改革的需要。其中，社会公众尤其是学生家长的权利在大学章程制定中应当得到体现。有专家指出：“对于作为社会权利和家长自然权利的尊重恰恰是目前我国教育改革中的薄弱乃至空白之处。因此分权作为特殊语境中我国教育法制建设的价值选择的目标，其合理意义在于既要在政府及其各级机构之间实现教育权利的分享，又要给予组织、家长、个人参与教育管理和决策的权利和机会。”在大学章程的制定过程中，审议权和决策权在政府、高校、社会之间取得平衡显得尤为重要，通过这三方主体为各自的利益进行公开的博弈，形成合理的张力，进而以章程的形式界定政府、高校和社会在办学中的责、权、利。其中，政府和社会要以章程为准则对学校的日常工作进行管理和监督，并以章程来约束政府、社会干预大学办学活动的权力；同时高校也要依照章程进行办学，运用章程切实保护大学办学的自主权。

(责任编辑：袁海军)