信访何须设“钦差”？

周兼明

据媒体报道，由全国人大法工委、国务院法制办等单位的一批学者型官员，近日组成课题组，试图破解进京上访这一难题。他们提出了一种“全新”的信访模式：通过整合现有信访力量，以国家信访局的名义常驻省市，设立信访接待机构，代表中央受理当地需要解决的信访诉求，并做好督促疏导工作。尽管该构想还处于“建议”阶段，却受到媒体的热烈关注，被一些舆论戏称为“信访钦差之议”。

舆论的这种热烈反应并不奇怪，它根源于信访问题的高度敏感性。在中国，信访是一个最容易制造话题的领域，从北大教授孙东东的精神病怪论，到沈阳大学新设“信访方向”法学专业，无一不成为舆论追逐的热点；它也是令地方各级官员头痛的难题，不知有多少基层官员，栽倒在信访一票否决制上。充其根由，信访部门编制虽小，级别虽低（国家信访局只是国务院办公厅下设的副部级机构），它的设立却体现卜种试图超越体制局限性的努力。在一种自上而下的政治结构中，它力图创造一种基层信息可以自下而上直接传递的制度性通道。这种通道设计，在具体运行电必然与整个社会的管理结构发生磨擦。磨擦的结果是，自下而上的通道在一定程度上被外部的环境结构所同化。其中，信息的截留、流失、损耗和扭曲，都是题中应有之义，具体则表现为访民的合理诉求无效表达，冤屈越积越厚，政府各部门互相推诿。从这个意义上说，信访部门所反射的问题，实际上是全社会的难题；信访部门的困境，其实是整个体制的困境。

正因为权力上层仍然是社会的重心所在，自下而上的通道设计不但不能改变这一点，还必须适应和顺应之，所以越级上访、信访向中央集中便成为一种必然。这与古代社会冤民往往选择进城“拦轿喊冤”，或进京“告御状”，本质上是一样的。太阳底下没有新鲜事，既然社会的基本结构没有变，发生的问题、解决问题的途径，也就很难有实质改变。因此，今天再看到各种各样的“钦差”出现，并不出人意外。时至今日，各种“钦差”已令人眼花缭乱。不但中央对地方有类似“钦差”的巡视制度，各行各业也开始派出自己的“钦差”。例如国土部在地方就派驻有土地督察局。2006年郑州土地违法案曝光后，国务院即派出房价调查组、建设部城市规划督察组、国土资源部全国土地调研组三路“钦差”。即便是信访领域，人们也早已见到“钦差”的身影，例如中央机关派到地方信访部门的督导官员。上述课题组的构想，亦非“全新”。早在今年“两会”期间，全国政协副秘书长孙怀山先生即提出：国家信访局可以考虑成立分大区特派员公署，既方便上访群众，又可以督促地方开展工作。

实际上，早有历史研究者指出，中国古代的官僚制度已十分完善，达到了此种政治结构下的某种极限。包括“钦差”在内各种传统“资治”方法的层出不穷，似乎印证了这一点：在相似的结构背景下，面对越来越复杂的现实问题，当下中国不得不从几千年的政治智慧积累中吸取营养。但由此也可推论，类似构想的实践前景有限：哪怕是将完整的古代智慧都继承下来，可以毕其功于一役，也解决不了可持续发展的长治久安问题。

如果将思路局限在传统框架内，将难以找到真正的出路。毕竟时代不同了，即使是计划经济时代曾经有效的一些方法，例如信访在利益多元化的当代，也很难再现原有效果。面对更加复杂的事务和人心，只有与时俱进，寻找新的出路。虽然以中国之大，每天发生事情之多，各种矛盾看似千头万绪，但问题发生的环境土壤并没有改变。要超越现行体制的局限性，从已有的创新尝试看，迄今为止相对成功的实践主要有三，即基层民主、党内民主和舆论监督。三者都是从根本处着手，以弥补现行体制的缺陷，其意义都超过了信访制度本身。

遗憾的是，近年来党内民主未见有实质突破，仍然是形式多于内容。基层民主在村一级本已初见成效，为更大范围的民主实践提供了低风险的实验场所，却因为出现“贿选”等混乱现象而有向回收缩的迹象。真正颇有成效的，还是近年来有所放开的舆论监督。如果说信访制度试图制造的是基层信息由下向上的“直达列车”，那么放开舆论监督就是对信忽的全方位捕捉、全方位即时呈现。这种与现代社会实际状况、现代科技手段相结合的信息传递，是古代社会所不可比拟的，其效果也是少数“钦差”乃至整个信访制度所不能企及的。只要坚持对舆论监督尤其是异地报道的容忍与开放、现行体制上下信息不畅的缺陷，就能逐渐得到弥补与矫正。这或许才是中国社会政治文明渐进之正途。