论科学发展观指导下电力产业管理体系改革

徐德义 杨代华 吴振球

摘要：党的十七大提出：深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监管。当前我国电力产业存在的垄断势力增强、销售市场合谋、接入歧视以及经济效率低下等问题，与我国电力产业纵向拆分的微观市场结构，非中立性、多级多头配置的管制权力以度经济管制体系与运行机制有很大关联，为了有效解决上述问题，必须科学设计电力市场，优化电力产业微观市场结构；合理配置管制权力，避免出现接入数量与价格歧视；明确政府经济管制权限，制定有效的电力交易规则等。

关键词：电力产业；微观市场结构；管制体系；接入歧视

中图分类号：F402文献标识码：A文章编号：1672-3198(2009)24-0062-01

党的十七大报告指出：要“深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督。”我国电力工业起步于政府高度统一集中管理、国有电力企业垄断经营的模式。从1985年起，经过电力投资体制改革、电力管制体制改革试点与探索、电力管制体制改革实施等三个阶段的改革，我国电力产业的微观市场结构、经济管制体系与运行机制发生了广泛而深刻的变革。23年艰难的持续改革，在取得大量成绩，积累产业重组、重构经济管制权力与体系机制_的同时，仍然存在垄断势力增强、销售市场合谋、接人歧视等问题。

1当前我国电力产业微观市场结构、经济管制体系与机制的特征

电力产业是国民经济的基础性产业，地位和作用极其重要。为了提高电力产业的经济效率，满足经济高速发展导致的电力急剧增长需求，国家对电力产业进行了三次大的体制改革。经过这三次大的改革，我国电力产业的微观市结构、经济管制体系与运行机制呈现出新的面貌与特征。

(1)纵向拆分的微观市场结构。一般而言，电力产业的运营过程由发电、输电、配电、售电四个环节组成。2002年10月。国家电力体制改革正式启动并实施。在发电环节，存在三类企业：独立发电企业(华能、大唐、国电、华电、中电)、其它中央电力企业、地方投资电力企业。在输电环节，有国家电网公司、南方电网公司。在配售环节，有各省(市、自治区)电力公司。其中，地方投资电力企业。部分是地方政府投资兴办的企业，部分是各省(市、自治区)电力公司投资兴办的企业。在输配售环节，由于历史、管制方面的原因，形成了具有垄断性质的完全纵向一体化结构。

(2)经济管制权力的非中立性、多级多头配置。在电力产业，需要对上网电量、上网价格进行管制，然而上网数量权、定价权、运营权并非由一个统一的中立机构——电力监管委员会来行使，而是由多个利益关联机构来行使。这是由以下原因造成的：一是电力产业的物理特性要求由下游(售电环节)向上游(生产环节)发出生产指令，所以一定的上网数量权、运营权必须由网络运营商来掌握。二是由于没有一个独立的电力系统调度中心，上网电价仍然采取个别成本核准生成机制，地方政府的物价管理部门和地方电力公司都有一定的决策权。三是“省为实体”的体制改革，使电力产业并未脱离地方政府的干预，相反借助产权和部分人事安排的权力，对电力产业的投资、生产和市场交易进行着全方位的行政性管理。在上述三个方面原因的综合作用下，导致不同投资主体兴办的电力企业无法展开有效竞争，存在着销售市场合谋、接人数量与价格歧视等问题。

2我国电力产业微观市场结构、经济管制体系与机制存在的问题

(1)微观市场结构存在部分一体化垄断问题，造成经济效率低下。电力产业的经济效率取决于电力市场的微观结构。高效率的电力市场结构如纽伯里(2002)所言：“自由化和竞争性的电力供应产业必须有一个市场，电力企业可以在市场上售电。消费者和交易商可以从市场上购电，输电和配电系统则作为公共运营商，电力生产可以自由进入，最终消费者可以自由选择供应商签订供电合同。”也就是说，具有巨大网络经济性的输电和配电系统的利益中立性是保证电力产业经济效率的关键所在。然而，我国当前电力产业输配售环节，的纵向一体化垄断以及垄断者举办发电企业，极大地破坏了网络运营商的利益中立性。据吴振球(2006)研究，我国电力产业的经济效率是较为低下的。

(2)电力调度权与运营权配置不当。造成接人数量与接入价格歧视。我国当前将部分电力调度权与运营权配置给输配售纵向一体化垄断者。该垄断者借助这一隐性的、难以被政府经济管制者察觉的权力，对独立发电企业实施了接人数量歧视与价格歧视。据白让让(2008)研究，上网电价和电量在目前管制体系下，存在着多样化和不规范的特点，包括国家批准价、竞价电价、联运电价和市场开拓电价等多种形式，相应地，这些计价方式存在着不同类型的上网电量。2003年，华能、大唐、国电、华电、中电五大独立发电企业的上网价格仅相当于地方投资企业的82.45％。2005年，虽然经过国家连续两年的电价整顿，但五大独立发电企业的计划外电价仍比地方投资企业低10％以上。2005年国家大幅度提高上网电价后。省级电力公司计划外电量的增加幅度比五大独立发电企业至少高出50％。

C3)电力市场分割，难以发挥规模经济效应，一般而，言，五大独立发电企业和其它中央发电企业的产能较大，但是由于电力市场分割和接人数量歧视，往往难以发挥其生产上的规模经济效应，降低平均生产成本。

3进一步深化电力产业微观市场结构、经济管制体系与机制改革的建议

(1)科学设计电力市场，优化电力产业微观市场结构。电力产业微观市场结构，是有效进行经济管制、提高电力产业经济效率的前提。应该继续延续并深化“厂网分开、产权重组”改革，有序实施输配环节与售电环节的分离。从市场结构和产权结构两个方面降低市场垄断力。即发电环节、售电环节两端放开，实施开放式、竞争性经营，输配环节由独立的、公共的网络运营商经营。

(2)合理配置管制权力，避免出现接人数量与价格歧视。按照“政企分开”的原则，经济管制权力只应该赋予给政府。但由于接人电网的特殊性。输配环节的公共运营商实际上拥有电力调度与运营权；等同于拥有一定的管制权。为了防止公共运营商与发电企业、售电企业有经济利益关联，必须将他们之间原有的产权关系分离开来，实行产权重组，切断利益链条。分离后的公共运营商与发电企业、售电企业必须是完全独立的，没有任何利益关系。这样，公共运营商才能心无旁鹜地为公共利益服务，从而避免出现接人数量与价格歧视，为自由、公平的竞争创造有利条件。

(3)明确政府经济管制权限，制定有效的电力交易规则。必须以法律、法规的形式，明确政府经济管制部门管制电力产业的权限。政府经济管制部门对于电力产业，发电环节实行完全放开，自由竞争的体制，售电环节实行有限放开、有限竞争的体制。输配环节维持国家电网公司、南方电网公司两网并存，各自垄断经营一定区域，进行间接竞争的现有公共运营商格局。包括上网电力数量、上网电价、上网质量等在内的管制权力分别由国家经济管制部门、公共运营商共同行使，以国家经济管制部门为主，国家经济管制部门必须借鉴世界上电力管制的先进经验与管理手段，并结合我国实际情况，制定出切实可行的电力交易规则：公共运营商必须从产权上、人事权上切断与发电环节、售电环节一切企业的联系；上网电力数量、上网电价、上网电力质量完全由中央管制部门决定，地方政府、地方物价部门不得参与、干预，只需接受中央管制部门的安排l发电企业竞价上网，售电企业实行投标竞争，最有效率的售电企业被允许经营售电，公共运营商向售电企业，售电企业向消费者、产业用户出售的电价以听证会等民主形式确定。