农村中小学布局调整的问题与对策

伊　凡　曾旭萍

摘要农村中小学布局调整总体上适应了提高义务教育办学效益和教育质量的需要，但也存在着经济负担加重、学校安全、质量不高及资源闲置等问题。为此，急需科学制定农村中小学布局调整规划，加强教师队伍建设，提高教育质量，加强农村寄宿制学校建设。

关键词农村中小学；布局调整

一、农村中小学布局调整的社会背景

“学校布局”(dlstr!bution of school)或称“教育布局”(distribution of educa-tion)，有时也称为“教育分布结构”(dis，trfbution structureofeducation)，是指各级各类教育机构和发展规模在地理上的分布。不同的学校布局方式和当地的经济社会发展水平、文化特征、人口密度有关。当以上诸因素发生变化时，农村学校的布局就会自发地发生相应变化。合理的教育布局能够使教育资源得到充分有效的利用。学校布局要随着经济社会的发展，特别是人口的年龄结构和空间分布变化而不断调整，并且这种调整不是一个突变的过程，而是一个渐进的、长期的过程，每一次大规模的农村中小学布局结构的调整都是在特定的历史背景下进行的，上世纪80年代中期，我国大力倡导“人民教育人民办”，教育管理体制是“县办高中、乡办初中、村办小学”，各地兴办起了大量的学校。随着经济社会的发展，村村办学校造成的经费和资源大量浪费、办学效益不高的问题日益显现出来。正是在这样的背景下，从上世纪末开始，我国开始了大规模的义务教育学校布局调整工作。

1、学龄人口减少的客观要求

国家统计局2006年“人口及构成”统计数据显示，自1978年以来，我国人口总量和城镇人口在不断增加，而农村人口总量却在不断减少。同时。自1990年开始，农村人口年增长数就处于不断下降之中，而城市人口年增长数在1995年大幅增长，之后进入缓慢增长阶段，但农村人口增长数却持续下降，仅在2004年之后稍有回升，人口减少不仅包含由人口出生率的降低所造成的绝对减少，还包括由于劳动力转移和城镇化的发展而造成的农村人口数量的减少，从而我们不难推断当前我国农村学龄人口减少的现状。

2、城镇化的必然结果

改革开放以来，小城镇的大量涌现，加速了我国城镇化的进程，城市化率大幅度提高，我国城镇常住人口增长加快。由于城镇化的增长速度加快，城镇化过程中农村的经济社会发育程度、人口集聚程度以及相应的文化教育事业发展程度等都出现了与以往明显的差异，农村教育历来以行政区划为基础的布局方式已陈旧过时“乡办高中、村办初中、小学办到家门口(自然村)”的布局方式早已被淘汰，就是“县办高中。乡办初中，村办小学”的格局也受到了城镇化和计划生育后学龄人口减少的冲击。如今有大部分行政村年出生人口已不足以办起一座完整的小学。在这种情况下打破按行政建制设点布校的旧的农村中小学布局，在乡镇或交通便利、集贸发达的行政村办小学，在中心镇重点加强初中学校建设，在县城和有条件的中心镇设置与发展中小学教育，即按人口规模和转移趋势规划学校布局就成为历史的必然。

3、行政区划政变的直接影响

长期以来由于农村中小学是以行政区划来布局的。因此当行政区划发生变化时，农村学校不可避免地会受到影响。1998年以来，全国大多数省份都相继开展了以“并乡、并村、并校”和“减人、减事、减支”为核心内容的乡镇机构改革，截至2004年9月30日，全国乡镇数量减少为37166个，平均每天撤并4个乡镇。国家民政部的统计数据显示，截止2006年9月底，全国有18336镇，14940个乡，乡镇总数为33276个。预计2010年全国乡镇数量将减少到3万个左右。全国村民委员会的数量从1993年到2003年由80_2万个减少到65.8万个口。2001年以来伴随着税费改革而进行的合乡并镇、并村中，有些相隔较近的村被合并起来，加之近几年农村中小学普遍生源减少，合并村的学校也就很自然地合并成一处。

总之，学龄人口的持续减少和农村人口向城镇的大规模流动使得农村中小学办学规模日渐萎缩，既造成了教育资源的浪费，使得本来就不足的教育投入得不到有效利用，又使得农村学校的教育质量难以保证，农村学生的教育公平受到严重的损害。更加大了城乡间教育不均衡；税费改革客观上给农村教育带来经费紧张；撤乡并镇、并村的行政区划改变直接造成长期依赖行政区划来进行农村中小学布局的格局被打破。在“普九”过程中，许多地方为了尽快提高适龄儿童的入学率，实行了“村村办小学，乡乡办初中”的办学策略，更加剧了学校布局的不合理。在这一大的背景下，20世纪90年代中后期一些地方政府和教育行政部门自发地进行过小范围的农村中小学布局调整，之后在中央政府和国家相关部委制定的学校布局调整政策的指导下，农村中小学布局调整在全国范围内大规模开展起来。

最初，学校布局调整是地方教育部门迫于财政压力，被动适应生源变化的一种措施。由于学校布局调整是办好教育事业的一项基础性工作，关系到教育投资的效益，关系到教育质量的提高，关系到普及九年制义务教育的实施。因此，它是一项关系教育全局的大事。鉴此，上世纪90年代中后期，各地开始实施农村中小学布局调整。在2001年5月，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，要求“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。”我国才正式开始较大规模的，有目标、有规划、有步骤的农村中小学布局调整工作。

二、农村中小学布局调整中存在的问题

农村中小学布局调整在促进教育资源的合理配置，提高教育资源利用效率、促进教育均衡发展和提高教育质量等方面取得了显著的成效，但由于经济发展的差距和历史形成的体制、机制原因，农村中小学布局调整过程中也存在着这样那样的问题。

1、布局调整给部分家长和学生增加了经济负担和生活压力

学校布局调整后，学生上学远了，家长考虑到孩子上学的艰辛和人身安全，不得不让孩子搭车上学并在学校就餐，这样就额外地增加了一笔交通费和伙食费。在一些交通不便的地区尤其在山区，家长迫于孩子上学路途遥远，只好让孩子在学校寄宿。经调查，由于实行寄宿制，每个家庭每月给孩子100—120元的生活费，每学期要交纳30～40元的住宿费，每学年的学费在1000—1500之间，小孩上学的费用占据了家庭总支出的5％一15％，学校布局调整后，导致了小孩上学费用的上升。由于学校寄宿条件艰苦，而且年龄很小就在学校寄宿。很多学生遇到了生活自理问题。有的孩

子在学校不愿意自己洗衣服，就把一个星期穿过的衣服都攒着带回家，家里人只好再给他买新的，一个并不富裕的山区家庭很难有多余的钱来承担这些“意料之外”的开支。许多家长担心孩子路上不安全，担心孩子吃不好，责无旁贷地担当起“陪读”的角色。对家长来说，家庭和学校之间的距离增加，接送孩子上学放学不仅每天长距离来回奔波，消耗大量的时间和精力，更重要的是每个家庭增加了一笔不小的开支。如。为了方便接送，有些家长专门买了摩托车、电动车，甚至还有很多家长不得已结伙为孩子高价租车接送学生，这在很大程度上增加了农村家庭的经济负担。统计资料显示，从1998年到2007年这10年间，我国义务教育阶段在校生数急剧减少，小学阶段尤为明显。全国小学在校生的减幅达242％，其中97.36％在农村。由于过去方便学生就近上学的教学点减少过多过快，增加了学生上学的时间成本和经济成本，非常不利于相对贫困的学生接受义务教育。

有学者认为，布局调整政策不是在降低办学成本而是地方政府在转嫁办学成本，即将原本应该由政府负担的办学成本转嫁到了农民家长身上，布局调整的代价是成本转移。“从财政角度来看，撤点并校后成本是降低了，基建战线缩短了，但对农民来说成本增加了。”

2、农村寄宿制学校存在诸多问题

调查发现，几乎所有的家长都担心孩子上学的安全、卫生、管理等问题，但是96％的家长却不愿因为这些原因而让孩子退学、转学或推迟孩子接受教育的年龄。可以看出接受教育在农村家庭中已经深入人心。但是。一些地区对学校布局调整实行一刀切，不考虑当地的人口密度和地理环境等问题，盲目撤减农村中小学和教学点。使得许多农村中小学上学路途遥远，一些农村中小学生往返要步行十几里甚至二三十里。在一些偏远山区，山坡陡峭、河道纵横，遇上刮风下雨则更是山路泥泞难走，山洪、泥石流等自然灾害时有爆发。学校布局调整后，实行寄宿制学校实际上是“五无”学校：无食堂、无餐厅、无餐桌、无浴室洗澡，甚至无锅炉提供开水和洗澡热水。而寄宿制学校也存在着安全隐患，如冬天以煤为燃料取暖而发生煤气中毒事故：接送学生的校车发生车祸事故等。各地在布局调整过程中往往把盖教学楼当作政绩，殊不知教学楼的隐患有时候比平房的隐患还大。由于教学楼楼道内拥挤造成的中小学生拥挤踩踏事故在全国各地时有发生，学生的安全是一大问题。

为了巩固“普九”成果，国家拨款实施了初中寄宿制工程。但有的地方把学校撤并得只刺下了寄宿校，这就脱离了国情和本地实际。寄宿增加了学生生活费支出。尽管有一定的生活补助，但对部分经济困难的家庭仍是一笔沉重的负担。目前中西部大多数农村寄宿制学校由于经费短缺，内部设施和管理人员严重不足、床铺紧缺，聘用的生活管理员、炊事员劳务费缺少来源，有的还要从学生缴纳的生活费中分摊。而且，农村寄宿学校已从中学向小学延伸，像西藏、内蒙古、云南、青海4个省区，小学寄宿生占在校生的比例超过了20％。许多农村儿童一年级就在校住宿，两周才能回家一次，家庭情感缺失问题突出。这个问题解决不好，将会严重影响一代人的人格健康发展。

3、学校规模扩大，教育质量与管理质量难以保证

农村中小学布局调整的初衷是通过合理合并，提高中小学的办学质量，但是。在调整过程中，由于部分地方政府不顾当地的情况，盲目合并，再加上资金投入不足，不少学校并没有因为人数陡增而扩建新的教室，而只能在各班安插更多的学生，许多地区的每个班级达到50多人一个班的规模，导致班额过大。加之农村中小学布局调整后，普遍实行了寄宿制，而农村学校的教师编制不充足，许多学校实在想不出别的办法。只有让教师们既对学生的学习负责，又承担管理学生和保障学生人身安全的重要责任，不仅给教师带来沉重负担。同时也加大了教师的心理压力，过重的负担，已使教师丢失了自我，没有了应有的激情和乐趣，不同程度地产生了职业倦怠。从家长方面看，95％的家长认为在布局调整前与布局调整后，自己与老师的沟通并没有变化。这些都使得有些中小学不仅没有因为合并而实现教育质量的提升，反而因为学生的增多，导致教育质量的下滑。

4、校产流失和浪费，出现教育资源匮乏与闲置并存的结构性失调

将分散、规模过小的中小学和教学点逐步撤并。把分散在这些校点的教育资源进行优化重组和合理配置，使师资和资源相对集中，扩大办学规模，提高办学效益，是农村中小学布局调整的宗旨，也是今后农村中小学教育发展的趋势。但是教育资源的合理配置，学校网点的重新布局需要较多的经费投入。新建学校不用说，即使是布局予以保留的学校，也必须增加教学、办公、学生活动场地、学生宿舍、学生食堂等设施，否则就无法满足从其他学校集中过来的学生的学习和生活需要。有些县、乡政府和教育行政部门对布局调整所必备的人力、物力、资金等条件估计不足，在基本办学条件尚不具备的前提下，便急于把周边的一些校点撤并，结果，布局调整后，被撤销的教学点和中小学校机构不复存在，学校剩余财产也就无人管理，校舍逐渐破损，教学设施严重流失，学校资产被闲置甚至私分、乱用。许多农村学校变成了养鸡、养猪的场地，还有的成了木材加工厂。更有甚者把被撤并的小学卖掉以偿还村里的外债。这样，一方面是被撤并学校原有教育资源的废弃与浪费；另一方面则是集中办学的学校人满为患，从而造成新校的校点在学习、生活、管理上的混乱。这当然会引发村民对布局调整的不满，严重的甚至造成学生的失学或辍学。

从目前农村中小学布局调整所存在的问题来看，一些地区不合理的布局调整所带来的农村学生求学困难与广大农民对子女教育的强烈愿望之间产生了矛盾，经济、生活负担的加重使得这些地区的农民群众对农村中小学布局调整产生怀疑，他们不能理解为什么要撤并自己家门口的学校，为什么要花这么多钱，去那么远的学校读书。尤其是部分地区盲目追求急速撤减，撤并后的中心小学校舍、师资和教学质量与一些较好的村／乡办学校差异并不大，农民看不到撤并的优势，更是对布局调整工作产生不满。

三、合理实施农村中小学布局调整的对策思路

农村中小学布局是否合理，不仅关系到教育资源的合理配置，而且直接涉及到广大农村中小学学生、家长和教师的切身利益，关系到农村教育能否健康顺利发展。因此，必须采取切实可行的措施，解决农村中小学布局调整过程中出现的问题，确保农村中小学布局调整顺利进行以及农村教育的健康发展。

1、准确预测学龄人口变动趋势，科学制定农村中小学布局调整规划

业国当前正处于人口变动的历史时期，人口增长的速度和城乡人口分布较以往有很大的不同，因此准确预测学

龄人口变动趋势是科学制定农村中小学布局调整规划的前提。

从现有的预测分析来看，我国未来义务教育学龄人口在校生数呈下降趋势。据段成容等人的预测。21世纪上半叶。我国小学适龄人口规模将会较大幅度减少，小学适龄人口将降到到2050年的1.02亿人，相对2000年减少幅度为24％。从以上预测分析可以看出，我国未来义务教育学龄儿童总数不断减少，这主要表现在：小学和初中阶段适龄人口总数会大幅下降，农村义务教育阶段学生数继续减少，同时，由于人口流动和城镇化程度的提高。城镇小学阶段学生数将有所提高。因此，对农村学校而言，其布局的调整要考虑两个问题：一是便于学生入学，二是有利于提高教育投资的效益。但现实生活中，这二者似乎存在着矛盾：从学生入学的方便考虑学校越分散越好；从提高投资效益看。学校应具有一定的规模，过小的学校应当撤并。这样，农村中小学布局调整就要考虑如何在公平与效率中进行取舍。学校布局调整应该在公平与效率中取得一种动态的平衡。

2、慎重处置学校固定资产

学校布局调整中要实现教育资源的最优化，只有在调整前、调整中、调整后。对人、财、物等教育资源进行规范管理，才不会出现教育资源浪费、流失、闲置现象。才能优化教育资源的配置，减少薄弱学校，发展特色学校，才能进一步巩固“普九”成果。为防止撤并后校舍等固定资产的闲置和教学设施的流失，首先要明晰学校资产的产权。由于修建村小学时的出资情况较复杂，有教育局下拨的教育经费，有乡镇的出资，有村集体的出资。也有村民的集资。只有明晰了产权，该归村民集体所有的就归村集体，应当属国家所有的绝不允许流失。对于国家所有的资产，可以通过改变用途，挖掘其经济价值，并把所得收入用于学校布局调整，使未调整校能够得到快速发展。校舍等不动产可采取改造(将校舍改造为幼儿园、校办工厂、少儿活动中0、业余培训基地等)、互换(由政府出面协调，在互利互惠的原则下，将闲置学校的土地与有关单位进行互换，以解决需要征地学校的征地问题，并办理合法手续，从而节减布局调整中必要的征地费用)、转让(将房地产有偿或无偿转让给上级部门)、拍卖(根据有关法律法规进行拍卖，把拍卖来的资金用于其他学校的建设)等措施，让其发挥应有的作用。3、加强教师队伍建设，提高教育质量

众所周知，农村学校教师畴缺，特别是边远山区学校教师严重不足，这些学校的教师工作量大，任务繁重，每天工作时间很长。由于农村教育经费短缺，师生比的限制以及缺乏有效的教师流动机制，农村教师整体上结构性短缺，老龄化问题严重。所以，要改善学校布决调整后的师资状况，建立农村中小学教师的激励、保障机制。政府及教育主管部门对农村中小学教师在编制方面应制定特殊政策，进行倾斜，让农村教师也有充裕的时间研究教材教法。按《教师法》规定，在待遇上建立面向农村、边远和艰苦地区中小学教师优惠制度。可参照国家对农林、卫生等行业的优惠政策，设立农村、边远和艰苦地区中小学教师特殊津贴制度，以吸引和稳定教师在该地区任教。

完善农村中小学教师管理制度。加大农村中小学人事制度改革，优化、调整农村教师队伍结构，要按照“凡进必考”原则，实行新任教师公开招聘制度和教师资格认定制度，严把新聘教师入口关，杜绝不具备教师资格的人员进入教师队伍。实施大学毕业生服务农村教育和大学毕业生青年志愿者行动计划，鼓励大学毕业生到基层、到农村任教、支教。同时对不得不保留的教学点，一定要适当增加编制，财政给出经费。各教学点应该进行资源共享，教师可以实行“走教”，由中心校派教师到“教学点”上课。这样就改变了过去那种“教学点”的概念，不再是单人独教、质量不高的局面了。

4、加强农村寄宿制学校建设，解决布局调整后学生上学难问题

农村中小学布局调整后，学生上学路程太远已经成为一个突出的问题。因此，加强对寄宿制学校教学、生活、安全方面的管理，以充分发挥学校教育的主体作用，帮助农村孩子克服农村中小学布局调整后面临的各种困难。

第一，加大对农村寄宿学校建设的投入力度。由于社会经济发展相对落后，中西部地区绝大多数农村县市政府财政困难，难以承受寄宿学校的财政投入，因此，各级政府应制定农村寄宿制学校建设标准。加大对寄宿制学校建设投入的力度，按比例给农村寄宿制学校建设提供经费支持，给寄宿制学校建设在用地及收费等各方面实行减免等优惠政策，为寄宿制学校建设创造条件，使确需寄宿的农村中小学生能进入具备基本办学条件的寄宿制学校学习。

第二，改善农村寄宿制学校的条件。农村寄宿制学校要在政府的支持下，大力完善学校的基础设施建设，要从最基本的改水、建厕、建食堂和澡堂等工作做起，搞好基本生活设施配套建设，切实保障学生和教师的基本生活。

第三，加强寄宿制学校的日常管理。学校要依据法律法规制定各种规章制度，作为学校日常管理的重要依据。在学生日常管理上。一是要安排教师全天值班。寄宿生全天都在学校里生活，学生一起玩耍，容易发生安全事故。必须安排教师值班。二是要建立陪护制度。生活指导教师应与寄宿生同睡。并负责处理突发事件，与家长电话联系等，保证学生夜间住宿安全。三是强化卫生管理。要严格卫生制度，防止流行性疾病发生，要配好学校医务人员。四是办好食堂。学校食堂要办好伙食，注意营养搭配，保证成长发育中孩子的营养健康。五是要定期排查安全隐患。对校内外环境定时检查，及时排除隐患。同时还要对学生进行安全知识教育，提高他们的安全意识。

当然，在实施布局调整时必须结合本地的实际。在“以县为主”的管理体制下，县里不能为了节约资源，争取投资而一味办超大规模学校，那样对学生的管理和发展是非常不利的。适当地办一些寄宿制学校是必要的，但很多地区随着道路交通状况的改善，走读也逐渐具备条件。我们可以参考很多国家都在实行的校车制度，为中小学生每天走读上学提供安全便利、让人信赖的交通服务。这种校车服务可以采取政府监管下的市场运作方式。这样，学校布局的一部分问题也就迎刃而解了。“留守儿童”需要寄宿，但有父母在身边的小学生就应该尽量不寄宿，因为家庭的亲情更重要。

总之，农村中小学布局调整，既涉及教育资源能否合理配置和农村中小学布局是否合理，又关涉农村义务教育发展和质量提高，如果不采取有效措施解决布局调整中出现的问题，这些问题将会变得更加复杂，解决的难度将会更大。后果也会不堪设想。这些问题的解决是一个系统工程，但只要各级政府高度重视，社会各方共同努力，从一点一滴做起，问题就不难解决。