从政策网络视角看食品安全政策

杨婉君

南开大学周恩来政府管理学院行政管理专业,300191

摘要：食品安全问题国内国际普遍关注。本文运用政策网络理论分析食品安全政策各主体之间形成的各政策网络、各次级网络主体间关系，并从政策网络主体内部关系不协调、主体有限性、不平衡性的角度分析和解释了当前存在的各种问题。本文的结论是平衡食品安全政策网络主体之间的关系，更多地充权于民，使代表公众利益的社会性组织和代表行业利益的行业协会更多地参与到政策过程中来，是解决食品安全问题的根本办法。

关键词：食品安全政策网络

近年来，食品安全问题不断出现，08年更是爆出牵涉数十家主要奶制品上市公司的三聚氰胺事件，食品安全问题事关广大人民群众身体健康和生命安全，关系到社会和谐稳定，关系到公民对社会和政府的信任，正是基于此，笔者试图通过政策网络视角看待食品安全政策，探讨其问题所在。此前，很多学者都通过不同角度对食品安全问题进行了探讨。法制角度分析,认为主要问题在于食品安全立法不完善，执法体系不协调；从监管主体角度分析,认为食品管理采用的分段共管模式中,部门之间的协调性、中央与地方的关系、食品安全监管行业参与以及消费者的作用发挥方面都存在问题;从政府规制角度分析,认为我国食品安全问题的原因是市场结构不合理、市场失灵和规制失灵同时并存，解决的关键在于对政府规制进行创新，建立激励性规制。

当前对食品安全问题的讨论多是集中在某一环节，而笔者认为食品安全政策是一个动态过程，从政策问题的确认、议题的形成、政策方案的选择和政策执行等过程中，都有来自各个利益相关者的参与，食品安全问题绝不是静态的问题，而是利益相关者博弈的过程。作为一个分析工具，政策网络将政策过程看作是各个利益相关者在追求自身利益过程中相互作用过程，分析网络内部、网络之间的作用。

一．政策网络理论

政策网络理论研究始于20世纪六七十年代，源于政策环境的快速变化，它认为“政策过程是一个各方行动者不断博弈的过程”，其核心问题是网络结构，包括行动者的数量、网络的规模、网络的边界、利益相关者的性质、联结的模式、关系的强度或力度、关系的密度、互惠的程度、关系的性质是冲突、竞争或合作等。

二．食品安全政策的网络分析

在中国的食品安全领域，参与政策网络的有政府主体和社会主体，政府机构是主要成员，但社会参与者也越来越多地渗透影响到政策中来，成为影响食品安全政策走向的新兴力量。

（一）政府主体包括中央政府和地方政府两个部分。中央政府层面上对政策具有影响力的部委主要包括：卫生部、农业部、商务部、国家质检总局、工商行政管理总局、食品与药品监督管理局，而公安部、环保总局和海关总署也有一定的管理权限。本文主要探讨前6个部门所形成的次级网络。

在这个次级网络中，从职责上看农业部门管理初级农产品生产环节；质检部门管理食品生产加工环节；工商部门管理食品流通环节；卫生部门管理餐饮业和食堂等消费环节；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。但其职责的界定都是概括性的，没有做出具体的清晰的规定，尤其是部门的职责边界上缺乏明确的划分，交叉部分管理实施主体、使部门间推功诿过成为可能，造成很多食品安全问题部门重叠和缺位并存。食品和药品监督管理局应主要负责综合协调，它更倾向于整个食品领域的安全健康发展，协调其他各部委工作，充当润滑剂、总指挥的角色，但问题是从机构设置来看，它属于国务院直属机构，副部级编制，食品药品监管部门未能获得足够的权力对众多正部级部门进行“综合监督”。

在地方层面上，形成了以地方政府为中心，前述部委在省、市、县一级所设延伸机构所共同组成的主张经济发展的次级网络。目前的绩效考评中经济发展是最重要指标之一，行政官员的政绩考核多以此为标准。当食品安全出现问题时，地方政府往往采取三种态度：一是不积极上报，而是希望消化于内部。二是不作为，任其发展。这是因为目前惩罚的威慑力不够，不作为的利益大于作为；三是采取各种方式阻碍监管执法。

（二）在食品安全政策形成过程中还包括很多社会主体，主要包括食品生产企业、研究机构、专家学者、媒体、公众、行业协会以及中介组织。

食品生产企业包括小作坊、小企业和大企业，前两者对政策的影响相对较小，是被管理的主要对象，而大企业经济实力强，与政府相关部门有一定的利益关系，其影响作用较大。对于无安全问题的大企业来说，更希望有一个良好的市场环境，他们更倾向于支持通过对公众对其自身发展环境有利的政策。国家在二〇〇八年九月十八日以前一直采取质量认证制度，对一些名优产品实行免检，即使出现严重质量问题也无从发现。

研究机构、专家学者从不同的角度发表了各自的观点。多是认为法制不健全，监管机构不协调，职责不明确，食品生产企业人员道德素质低，只重经济利益，而不顾公众生命安全，批评地方政府不尽责查办。

媒体的角色比较尴尬，一方面媒体监督作用、信息披露显著，曝光了很多生产环境差、制造假冒伪劣商品的小作坊、企业，发布有关食品安全的消息，但另一方面，食品广告收入在其收入比重的份额较大，很多广告本身就有很多虚假成分，因此其公正性仍存在较大疑问。

公众是食品安全问题的最终承担者，对该问题极为敏感，他们主要通过媒体、网络和街谈巷议来表达自己的观点。绝大多数人对市场信赖度低，对政府在食品安全方面的表现持批评态度，但是由于缺乏组织和渠道参与政策过程，他们对政策的影响甚微。

我国的行业协会以及中介组织目前数量极少，只在少数行业内存在这样的组织，且影响力较小，目前对政府政策信息的提供多依赖于企业，行业协会及中介的作用没有明显发挥，对政策影响力较小。

三．平衡政策网络主体

目前的网络结构中，政府主体强势而社会主体弱势，增强社会主体的参与能力是关键，而强势的政府主体内部也应进一步理顺关系。

第一，发展食品行业协会和中介组织。行业协会的存在可以规范食品生产企业行为、维护市场秩序、提高各企业能力。由于其代表的是行业利益而非个别企业，其目标是在企业利益的基础上实现全行业健康稳定发展，以实现大多数企业的利益，所以行业协会的存在可以抑制不正当竞争，维护良好市场秩序。

第二，建立相关社会性组织，创造公众意见有效表达的渠道。食品安全与公众关系最紧密，但公众同时也是目前对政策影响最弱的社会主体。社会性组织的优势在于其自发性和共同的利益需求，社会网络立足于基层，且没有敏感的特殊身份，容易掌握第一手资料，极大降低获得相关信息的社会成本；另外，社会组织的存在提高了意见的收集、分析、判断能力，并在分析判断基础上对公众的各种利益进行整合，以一个统一的声音通过网络、媒体向政府表达，增加对政策过程的影响力。

第三，在政府主体中真正确立一个进行综合协调的机构。笔者认为在中国当前的机构设置情况下，最经济的办法是将国家食品药品监督管理局的行政级别调高，赋予其更多的权力，突出其在食品安全政策中的领导者地位，对涉及食品安全工作的各部委相关部门的职责做出明确细致的划分，避免管理重叠与管理缺位的并存。同时加大对食品安全失责行为的惩罚，防止地方保护主义。

从政策网络角度探讨食品安全政策，是本文的主要创新点，只有打破政策主体的有限性，使利益主体的意见在政策过程中充分表达，尤其是社会主体更多地参与到政策过程中来，才能从根本上解决问题。充权于民，建立一种政策民主，是解决食品安全问题以及一些其他类似问题的渠道。

参考文献

1 陈立峰，赵福江：我国食品安全法制建设探析，《安徽农业科学》

2 张晓涛，孙长学：我国食品安全监管体制：现状 问题与对策,《食品工业科技》

3 鲍长生：食品安全管理的政府规制创新探讨，《特区经济》 2008年5月

4 诸大建：政策分析新模式 同济大学出版社

6 中国公共政策分析2006年卷 中国社会科学出版社